Objectif 1 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Recueillir et utiliser des données précises et désagrégées comme base pour des politiques fondées sur des preuves

Introduction

La Déclaration de New York, qui appelait à la négociation de deux pactes, l’un sur les migrants et l’autre sur les réfugiés, indiquait clairement et sans ambiguïté que les pactes devaient refléter et améliorer l’état actuel du droit international des droits humains. Cet engagement est fidèlement repris dans le projet final du Pacte dans la section Unité de finalité, paragraphe 15 : « Le Pacte mondial est fondé sur le droit international des droits humains et défend les principes de non-régression et de non-discrimination… Nous réaffirmons également l’engagement d’éliminer toutes les formes de discrimination, y compris le racisme, la xénophobie et l’intolérance à l’égard des migrants et de leurs familles. ”

Dans ce commentaire, j’examinerai le contenu de l’objectif 1 (paragraphe 17) : collecter et utiliser des données précises et désagrégées comme base pour l’élaboration de politiques fondées sur des preuves. Je commencerai par décrire la portée et le contenu de l’engagement dans le projet final du 11 juillet 2018. Ce faisant, je soulignerai les quelques changements introduits depuis le dernier projet du 28 mai 2018. Ensuite, j’examinerai l’aspect où les obligations en matière de droits humains exigent une attention particulière dans la réalisation de l’objectif.

La portée et le contenu

Cet engagement consiste à renforcer la base de données mondiale sur les migrations internationales en améliorant et en investissant dans la collecte, l’analyse et la diffusion de données précises, fiables et comparables, décomposées par le sexe, l’âge, le statut migratoire et d’autres caractéristiques pertinentes dans le contexte national. La référence aux contextes nationaux est un nouvel ajout depuis le projet du 28 mai. Cet engagement doit être réalisé dans le respect du droit à la vie privée en vertu du droit international des droits humains et en protégeant les données personnelles. La référence expresse au droit à la vie privée est la bienvenue. Cela engage clairement l’article 17 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-dessus) dans toutes les actions visant à mettre en œuvre l’objectif. [Article 17 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) : 1. Nul ne sera l’objet d’immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d’atteintes illégales à son honneur et à sa réputation. 2. Toute personne a droit à la protection de la loi contre de telles immixtions ou atteintes.] Cependant, il aurait également été utile d’inclure une référence expresse à l’article 26 du PIDCP, en particulier pour clarifier le champ d’action des États en matière de subdivision des données sur la base d’autres caractéristiques pertinentes dans les contextes nationaux (italique ajouté par l’auteur). [Article 26 du PIDCP : Toutes les personnes sont égales devant la loi et ont droit sans distinction à une égale protection de la loi. À cet égard, la loi interdit toute discrimination et garantit à toutes les personnes une protection égale et efficace contre toute discrimination pour des motifs tels que la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l’origine nationale ou sociale, la propriété, la naissance ou le mariage ou d’autres statuts.] Le problème ici est que la référence aux « contextes nationaux » ne doit jamais être instrumentalisée pour justifier la collecte de données personnelles sensibles (race, ethnie, religion, etc.) sur des migrants à des fins contraires à l’article 26 du PIDCP.

Il y a trop d’exemples effroyables dans l’histoire récente de persécution de minorités ethniques et religieuses par des États, qui justifient leurs actes par le fait que ces minorités sont en réalité des migrants qui ne devraient absolument pas se trouver dans le pays (par exemple, Rwanda 1994, États successeurs de la précédente Yougoslavie 1994, Myanmar 2017). Le « contexte national » du MCG ne doit jamais être utilisé pour justifier l’extraction de données aux fins d’une expulsion collective.

L’Objectif engage les États à utiliser les données collectées pour la recherche et à guider l’élaboration de politiques reposant sur des preuves et un discours public bien informé. Il vise également à permettre un suivi et une évaluation efficaces de la mise en œuvre des engagements dans le temps. Afin de concrétiser cet engagement, l’objectif définit des actions dans lesquelles les États peuvent puiser. Celles-ci sont :

  • Une stratégie globale visant à améliorer les données sur la migration aux niveaux local, national, régional et mondial, conformément à la Commission de statistiques des Nations Unies.
  • Améliorer la comparabilité internationale des statistiques sur la migration en appliquant des définitions communes ;
  • Renforcer les capacités nationales en matière de collecte de données, combler les lacunes et évaluer les principales tendances en matière de migrations ;
  • Utiliser les données sur les effets et les avantages de la migration et les contributions des migrants et des diasporas ;
  • Soutenir la collaboration entre les bases de données et les dépositaires mondiaux et régionaux ;
  • Soutenir les centres régionaux de recherche et de formation sur la migration afin de maximiser la valeur des données subdivisées ;
  • Améliorer la collecte de données nationales en intégrant les questions liées à la migration dans les recensements nationaux ;
  • Mener des enquêtes auprès des ménages, de la population active et autres pour recueillir des informations sur l’intégration sociale et économique des migrants ;
  • Renforcer la collaboration entre les organes de l’État responsables des données sur la migration, notamment les archives frontalières, les visas, les permis de séjour, les registres de population et autres sources pertinentes ;
  • Élaborer des profils de migration spécifiques à chaque pays ;
  • Étudier l’interdépendance entre la migration et les trois dimensions du développement durable.

Toutes ces actions sont susceptibles d’aider l’objectif consistant à faire respecter et à appliquer tous les droits humains aux migrants auxquels ils ont droit. Toutefois, un certain nombre de ces points  sont ambigus et, selon leur mise en œuvre, pourraient avoir l’effet inverse : la violation des droits humains des migrants.

L’avenir

Les dangers à éviter sont les suivants :

  • Impliquer tous les niveaux de gouvernance, local, national et régional, dans la collecte de données sur la migration peut créer ou renforcer le statut migratoire en tant que caractéristique déterminante des individus pour l’accès aux biens et aux services. Cela peut avoir pour effet de réduire l’accès des migrants aux services de base que le MCG s’engage à garantir dans l’objectif 15. Permettre que le statut migratoire soit une caractéristique déterminante de toute population peut entraîner une discrimination incompatible avec l’article 26 du PIDCP.
  • L’utilisation des données concernant les contributions des migrants aux États est tout aussi ambiguë. L’idée que les migrants doivent justifier leur présence dans leur pays d’accueil sur la base de leur contribution est problématique. Bien que l’on puisse avancer qu’il est pertinent pour l’admission (et uniquement l’admission, pas la résidence ou le séjour une fois qu’ils payent des taxes, etc.) des travailleurs migrants, ce n’est pas le cas des autres migrants, tels que les membres de la famille, réfugiés, étudiants, etc. Selon sa mise en œuvre, il peut être contraire au droit à la non-discrimination qui garantit le respect des droits humains. Tous les membres d’une société, qu’ils soient migrants ou citoyens (sachant que de nombreux migrants seront, selon l’expression de Motomura, citoyens en attente, des personnes qui deviendront probablement citoyens à un moment ou à un autre) ont droit à l’égalité de traitement. Toute différence de traitement doit être justifiée par des motifs compatibles avec l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. L’idée que les migrants devraient être meilleurs que les citoyens, plus assidus, travailleurs, éduqués, etc. donne l’impression que le droit à l’égalité ne leur est pas applicable, ce qui est faux en droit international des droits humains.
  • La collaboration entre bases de données au niveau international peut être très utile pour obtenir une meilleure image de la migration. Mais il ne faut pas l’utiliser pour obtenir une meilleure image des migrants, car cela est contraire à leur droit individuel à la vie privée (article 17 du PIDCP). L’un des développements les plus insidieux parmi certains États est l’introduction de l’interopérabilité entre leurs bases de données nationales et régionales contenant des informations sur les migrants. Cela permet aux représentants de l’État de rechercher dans plusieurs bases de données à travers le monde, non seulement en ce qui concerne une personne en particulier, mais également sur la base de profils. La vie privée, qui inclut les données personnelles, est protégée par le droit international des droits humains. Toute ingérence de l’État constitue une exception au droit à la vie privée et doit être justifiée par des motifs limités énoncés dans la loi. L’appel du Pacte à la collaboration entre bases de données doit être mis en œuvre de manière à ce que cette collaboration se limite à la migration et exclue le partage de données sur les migrants individuels eux-mêmes.
  • Inclure les questions liées à la migration dans les recensements et la conduite d’enquêtes sur l’intégration sociale et économique des migrants peut également constituer une arme à double tranchant. La quantité d’informations détaillées que le Pacte recommande de recueillir lors des recensements est surprenante. Les détails sur les lieux de naissance des grands-parents semblent plutôt lointains et l’intérêt objectif et justifié atteint grâce à la collecte de telles données n’est pas clair. Si de telles données étaient utilisées pour mettre en œuvre une législation établissant des distinctions entre le statut d’immigration et le lieu d’origine des grands-parents, il serait difficile de défendre une telle législation contre toute contestation fondée sur une discrimination arbitraire. De même, la définition de l’intégration sociale et économique est plutôt ambiguë. Comme on l’a vu dans un certain nombre d’Etats européens tels que les Pays-Bas, le concept d’intégration sociale des migrants a été utilisé pour introduire des tests « d’intégration » de plus en plus difficiles pour les migrants même après l’acquisition de leur résidence permanente. Les conséquences d’un échec aux tests sont la précarité des droits de résidence et de travail et le retrait des avantages sociaux. Ce concept et cette application de l’intégration sociale nuisent aux migrants et à leurs familles. Cela peut être incompatible avec le droit humain à la dignité.
  • La collaboration entre les organismes publics responsables de certains aspects de la migration, tels que les enregistrements aux frontières, les visas, etc., risque évidemment de porter atteinte au droit à la vie privée des migrants. La mise en œuvre doit faire l’objet d’une surveillance attentive afin de garantir que toutes les données soient anonymisées de manière à ce que l’anonymisation ne puisse pas être inversée lorsque les données sont partagées entre des organismes.
  • Les profils de migration ne sont pas sans ambiguïté. Certaines organisations internationales ont élaboré des profils pour les pays cherchant à indiquer si les citoyens de ce pays « sont » susceptibles de migrer (régulièrement ou irrégulièrement). Cependant, de tels problèmes et leur fiabilité posent des problèmes importants. Cela peut avoir pour effet de stigmatiser les ressortissants de certains pays sur la base des modèles de migration de certains de leurs concitoyens. C’est cet aspect des interdictions de voyager imposées par les États-Unis en 2017-2018 à l’encontre de pays sélectionnés qui a suscité le plus de controverse au sein de la communauté internationale. C’est une forme de punition collective de tous les citoyens sur la base des actions de certains de leurs concitoyens.
  • La recherche sur les migrations et le développement durable est un excellent objectif qui soulève peu de problèmes quant au respect des droits humains.

L’objectif 1 du Pacte est resté assez stable au cours des négociations. Certains ajouts ont été apportés, notamment la protection et la défense des droits humains. Le résultat final offre de réelles possibilités d’améliorer l’élaboration de politiques fondées sur des données factuelles, ce qui est un excellent objectif dans ce domaine. Cependant, les États doivent faire très attention lors de la mise en œuvre de cet objectif afin qu’il ne devienne pas une justification pour l’ingérence arbitraire dans les données personnelles des migrants ou pour la discrimination interdite à l’égard de migrants individuels. De même, il ne doit pas devenir un outil d’identification et de persécution des personnes sur la base de leur statut migratoire ou de leurs antécédents.

Tous les États, mais en particulier ceux qui persécutent traditionnellement leurs minorités ethniques (en particulier lorsqu’ils sont associés à la stigmatisation de ces minorités en tant que « migrants »), doivent surveiller les actions de leurs organes et organismes avec un contrôle minutieux afin de garantir que la mise en œuvre du Pacte n’est pas l’objet d’abus pour justifier l’ouverture de la session sur des données personnelles de migrants, en dépit de l’obligation des droits humains de protéger la vie privée et d’éliminer la discrimination.

Article original :  Guild, E. and Basaran, T. (2018). GCM Commentary: Objective 1: Collect and utilize accurate and disaggregated data as a basis for evidence-based policies, Refugee Law Initiative Blog. Disponible sur : https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/09/20/gcm-commentary-objective-1-collect-and-utilize-accurate-and-disaggregated-data-as-a-basis-for-evidence-based-policies/  [Accessed 14 Oct. 2018].

Traduction & Révision: Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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