Objectif 12 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Veiller à l’invariabilité́ et à la prévisibilité́ des procédures migratoires pour assurer des contrôles, des évaluations et une orientation appropriés

Introduction

L’Objectif 12 vise à renforcer la certitude et la prévisibilité des procédures de migration par le biais d’un dépistage, d’une évaluation et d’une orientation appropriés. Dans sa forme finale, il est beaucoup moins ambitieux, mais beaucoup plus simple que l’Avant-projet. Désormais, il vise à garantir que les « procédures de migration» impliquent que des informations appropriées et pertinentes soient communiquées à tous les migrants et que les victimes de la traite et les «migrants en situation de vulnérabilité», en particulier les enfants, soient identifiés dès le début de cette procédure et reçoivent l’attention appropriée et une assistance, y compris une orientation vers les institutions spécialisées compétentes.

Comme pour tous les autres objectifs, celui relatif au dépistage, à l’évaluation et à la référence doit être lu dans le contexte de l’ensemble du Pacte, dans la mesure où des garanties procédurales pertinentes à la frontière, à d’autres points d’entrée ou chaque fois qu’une procédure de migration est lancée peut apparaître dans le contexte d’autres objectifs. Éminemment, c’est le cas de la détention qui fait l’objet de l’Objectif 13. D’autres garanties juridiques importantes figurent dans les principes généraux «État de droit et respect de la légalité», « Droits de l’Homme» et approche «adaptée aux enfants» énumérés dans la section « Ambitions et principes directeurs du Pacte ». L’Objectif 5 suggère de donner des visas humanitaires aux «migrants obligés de quitter leur pays d’origine en raison de catastrophes naturelles soudaines et d’autres situations précaires». L’Objectif 7 traite largement des vulnérabilités des migrants et demande à ce que «les migrants aient accès à des une assistance juridique indépendante et abordable et une représentation dans les procédures judiciaires qui les concernent ». L’Objectif 21 réaffirme la norme de non-refoulement de droit international coutumier. Le contexte plus large de la traite et du trafic est «réglementé» dans les Objectifs 9 et 10, qui font également partie du contexte de l’Objectif 12.

Comparaison des brouillons: lacunes éventuelles en matière de protection pour des raisons de pureté notionnelle

L’Objectif 12 a été le théâtre d’une lutte monumentale pour parvenir à la cohérence (et probablement pour plaire à certains États négociateurs) sans perdre de vue la complexité des mouvements à grande échelle impliquant des demandeurs d’asile (réfugiés) et d’autres non éligibles à la protection internationale. Cette lutte se reflète dans le très grand nombre de changements survenus au cours des six mois de négociations et dans le virage conceptuel.

Malheureusement, aucun compte rendu des négociations n’appartenant au domaine public, les non-participants n’ont donc aucune idée de la position des États, ni des justifications des modifications proposées du texte. Le site internet sur le processus de négociation ne reproduit pas les déclarations de pays, à l’exception de quelques-unes ayant une importance limitée. Mais il est révélateur que sur les onze mots de fond constituant le titre du texte final, deux seulement en faisaient partie dans l’Avant-projet.

Deux grands virages conceptuels ont eu lieu au cours des négociations. Le premier et le plus important est que le texte actuel cherche à exclure les personnes ayant besoin d’une protection internationale, alors que le texte original continuait à inclure des références aux demandeurs d’asile, aux réfugiés et à l’asile. L’Avant-projet était fidèle à la Déclaration de New York sur les réfugiés et les migrants, qui adoptait une vision holistique, soulignait « l’importance d’une approche globale des problèmes en jeu » et déclarait que « nous veillerons à un accueil centré sur la personne, sensible, humain, digne, attentif à l’égalité des sexes et rapide de toutes les personnes arrivant dans nos pays, et en particulier de celles qui sont nombreuses, qu’il s’agisse de réfugiés ou de migrants » (§22). Cette position a été reflétée dans les engagements énumérés dans la déclaration, applicables à la fois aux réfugiés et aux migrants.

L’Objectif 12 exclut les demandeurs d’asile et les réfugiés de son champ d’application. Le §4 du préambule se lit comme suit:

« Les réfugiés et les migrants jouissent des mêmeslibertés fondamentales et Droits de l’Homme universels, qui doivent êtrerespectés, protégés et exercés en toutes circonstances. Toutefois, les migrants et les réfugiés sont deux groupes différents relevant de cadres juridiques distincts. Seuls les réfugiésbénéficient de la protection internationale définie par le droit international des réfugiés. Le présent Pacte mondial concerne les migrants et institue un cadre de coopération portant sur tous les aspects des migrations ».

Ainsi, le Pacte mondial pour les migrations suppose que les «réfugiés» (et les autres personnes ayant besoin de protection internationale) ne sont pas des migrants. Cela est acceptable dans le cadre du Pacte dans la mesure où, en principe, les réfugiés sont couverts par le Pacte mondial sur les réfugiés. Cependant, en général, cette différenciation ne correspond pas à la compréhension du terme «migrant» dans les études sur les migrations, la démographie, l’anthropologie ou la sociologie.

Théoriquement, la procédure menant à la reconnaissance du statut de réfugié ou d’une autre forme de protection internationale est différente de toutes les autres procédures relatives aux migrants non réfugiés. Les réfugiés (même lorsqu’ils ne sont pas encore reconnus et donc traités comme des demandeurs d’asile) ont le droit de ne pas être expulsés, renvoyés ou rejetés (refoulés). C’est un privilège dont ne bénéficient pas les personnes qui ne demandent pas la protection internationale (bien que le droit international des Droits de l’Homme reste applicable à tous les migrants, qu’ils soient réfugiés ou non). Mais, dans la pratique, ceux qui arrivent irrégulièrement comprennent les deux groupes, ceux qui ont besoin de protection et ceux qui ne le sont pas. Par conséquent, les « premiers répondants », tels qu’ils sont mentionnés dans le texte, doivent traiter des « deux groupes ». La différence conceptuelle entre un réfugié et un migrant irrégulier renvoyable est maintenant évidente: ils se ressemblent.

Le second tour conceptuel a conduit à l’abandon de l’idée de «détermination du statut». Considérant qu’en mars 2018, le texte introductif de l’Objectif 12 de « l’Avant-projet Plus » parlait encore de « mécanismes et procédures d’identification et de détermination du statut de tous les migrants, afin de garantir un renvoi adéquat et en temps utile, une assistance à toutes les étapes du cycle migratoire, ainsi que pour bien distinguer les migrants des réfugiés», la première révision complète a abandonné la référence à la détermination du statut. Cependant, la deuxième révision, fin mai 2018, ramène la question dans un langage assez obscur: «Nous nous engageons à accroître la sécurité juridique et la prévisibilité des procédures de migration en développant et en renforçant des mécanismes efficaces et sensibles à la protection pour un filtrage adéquat et en temps voulu et l’évaluation individuelle de tous les migrants dans le but d’identifier et de faciliter l’accès aux procédures de détermination et de renvoi appropriées, en particulier dans les cas où leur retour exacerberait les risques et les vulnérabilités, notamment ceux reconnus par le droit international ». La signification d’« évaluation »« sensible à la protection » pour le but de l’accès aux «procédures de détermination», où «le retour» exacerberait les risques de ces vulnérabilités «reconnues en droit international», pourrait simplement être une description euphémiste de l’identification de ceux qui demandent la protection internationale. Le texte de la troisième révision devint plus tard la version finale, abandonnant toute connotation à la détermination du statut de réfugié.

La rencontre avec le demandeur d’asile potentiel est reléguée au langage faible du sous-alinéa (e), qui oblige les États à communiquer efficacement les droits et obligations «sur les formes de protection disponibles» «dans le contexte de mouvements mixtes». Le terme «mouvement mixte» n’est utilisé que deux fois dans le texte du Pacte, l’autre occurrence se trouvant dans l’Objectif 7 sur les vulnérabilités. Il n’est donc pas clair si cela a été compris comme incluant ou non les demandeurs d’asile.

Ces transformations conceptuelles ont conduit à la seule modification de fond des actions envisagées au titre de l’Objectif 12.  Le sous-alinéa (a) de l’Avant-projet est considéré comme déterminant pour «soutenir les efforts mondiaux dans des situations de défis internationaux plus larges en matière de protection de mouvements mixtes, tels que le soutien aux capacités d’asile du HCR, afin de promouvoir la détermination effective et rapide du statut, la protection et le renvoi des demandeurs d’asile, des réfugiés et des migrants, y compris ceux déplacés dans le contexte de catastrophes et de crises». C’est un langage clair qui couvre les réfugiés «politiques», les personnes déplacées par des catastrophes naturelles et d’autres personnes qui ont besoin de protection en raison de la crise. Ce texte de la première action céda progressivement la place à des tâches relatives à la communication des exigences en matière d’entrée, de séjour, de travail, d’étude et autres «activités» et au traitement rapide et économique des demandes, en omettant toute référence au UNHCR, aux demandeurs d’asile et aux réfugiés.

Les trois autres actions (alinéas (b), (c) et (d)) sont devenues un peu plus raffinées mais ont conservé leur contenu essentiel. La première nécessite un large éventail d’acteurs allant des gardes-frontières aux agents consulaires pour aider à identifier et à orienter les victimes de la traite, les migrants en situation de vulnérabilité, en particulier les enfants séparés ou non accompagnés et les personnes soumises à la traite età l’exploitation. La deuxième demande la mise en place de mécanismes d’aiguillage tenant compte des spécificités de genre et des enfants et appliquant des procédures opérationnelles normalisées. La troisième garantit que les enfants soient traités en tant que tels et que les enfants non accompagnés ou séparés soient référés vers les institutions appropriées et obtiennent un tuteur légal impartial, tandis que dans le cas d’enfants avec famille, l’unité de la famille soit protégée.

L’avenir

Certaines des critiques formulées à l’encontre de l’Avant-projet semblent avoir été entendues: le texte final fait référence à des conseils adaptés à la culture et appelle à une formation pour reconnaître les signes de traumatisme.

La force principale du texte réside dans son accent intensif sur les personnes ayant des besoins spéciaux ou « les migrants en situation de vulnérabilité », reflétant sous une forme comprimée les idées exprimées de manière beaucoup plus détaillée dans les « Principes et directives, accompagnés de conseils pratiques, sur laprotection des droits humains des migrants en situation de vulnérabilité»du Groupe mondial sur les migrations.

Il est également louable que l’Objectif vise à produire une certitude et une prévisibilité dans toutes les procédures de migration, fondées sur les Droits de l’Homme et conduites de manière efficace, rapide, individualisée et non coûteuse.

L’Objectif fixe des normes utiles concernant les informations à mettre à la disposition de tous les migrants, y compris ceux en attente de retour.

Le défi posé par la formulation finale de l’Objectif est qu’il se concentre sur un sous-ensemble important, mais encore relativement restreint, de tous les migrants soumis à une «évaluation de dépistage et à une référence». Contrairement aux garanties qui visent les migrants vulnérables et victimes de la traite, d’autres, qui pourraient se trouver en situation irrégulière, ne tireront aucun profit de ces «actions». Il n’y a aucun mot sur la présence de la société civile à la frontière ou dans ces procédures. L’Objectif reste totalement muet sur l’accès à la représentation légale et les conditions préalables de l’aide judiciaire gratuite. Pas un mot n’est consacré à la situation de l’entretien, à la langue, aux interprètes ou aux droits procéduraux dans cette phase précoce de la procédure de migration. Les conditions d’accueil (logement, nourriture, vêtements, accès aux canaux de communication, aux soins médicaux, etc.) des personnes ne demandant pas la protection internationale mais se trouvant en situation irrégulière ne sont pas non plus abordées.

L’absence de règles claires en matière de renvoi dans le Pacte mondial et dans le Pacte sur les réfugiés, ainsi que l’absence de référence aux règles pertinentes existantes dans d’autres instruments juridiques internationaux, y compris les traités relatifs aux Droits de l’Homme, combinées à l’indétermination de certains des concepts utilisés diminuera le pouvoir de guidage de l’Objectif. Que se passera-t-il si un grand nombre de personnes se présentent à la frontière en raison d’une catastrophe naturelle soudaine, comme mentionné au § 21 (g) du Pacte? Et si une personne demande expressément l’asile? Quelle disposition du Pacte mondial pour les réfugiés devrait remplacer cet objectif et régir les actions des premiers intervenants? Les Principes 6 et 7 sur la sélection, l’interview, l’identification et le renvoi des Principes et Lignes directrices recommandés en matière de Droits de l’Homme aux frontières internationales, élaborés par la Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l’Homme, doivent-ils être appliqués si cet Objectif n’offre aucune orientation?

L’aspiration à atteindre la pureté notionnelle et à supprimer presque tout ce qui a trait à la protection internationale, tout en maintenant indéterminé le véritable groupe cible de cet Objectif (s’agit-il uniquement de migrants en situation irrégulière en situation de vulnérabilité ou également de demandeurs d’emploi ou d’étudiants ou de tous les migrants?) peut avoir produit un texte qui aura moins d’impact que ce qu’on espérait à la lumière de l’Avant-projet.

Article :

Principes et directives, appuyés par des orientations pratiques, sur la protection des Droits de l’Homme des migrants en situation de vulnérabilité, principe 5 :

« Veiller à ce que toutes les mesures de gouvernance des frontières protègent les Droits de l’Homme ».

Article original: Nagy, Boldizsár (2018) GCM Commentary: Objective 12: Strengthen certainty and predictability in migration procedures for appropriate screening, assessment and referral. Disponible sur: https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/11/29/gcm-commentary-objective-12/ [Accessed 3 Déc. 2018]

Traduction & Révision: Charlotte Naab, Roxane Boniou& Jeanne Rowold (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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