Objectif 13 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Utiliser la détention de l’immigration uniquement en dernier recours et chercher des alternatives

Introduction

L’Objectif 13 concerne le recours à la détention pour migrants et vise à garantir que la détention ne soit utilisée qu’en dernier recours lorsque des mesures de substitution ne sont pas disponibles. Le paragraphe 29 définit les objectifs clés de l’Objectif 13, dont chacun doit être réalisé dans le respect du principe de procédure et du droit international et des Droits de l’Homme. Un certain nombre de points essentiels peuvent être soulevés en ce qui concerne les engagements énoncés au paragraphe 29. Premièrement, la détention doit respecter l’état de droit. Il doit avoir une base légale et doit être nécessaire, proportionné et ordonné sur une base individuelle. Ces garanties contribuent à garantir que la détention ne soit pas arbitraire et à empêcher la détention automatique de catégories entières d’individus, tels que les délinquants étrangers ou les demandeurs d’asile. Deuxièmement, les protections offertes par l’Objectif 13 s’appliquent à tous les types de rétention pour immigrés, que ce soit aux frontières de l’État à leur arrivée ou à l’intérieur du pays lors d’un déménagement ou d’une expulsion. Troisièmement, il existe un fort engagement en faveur de la priorisation des alternatives non privatives de liberté à la détention en vue de n’utiliser la détention qu’en dernier recours. Plusieurs actions sont proposées pour atteindre l’Objectif 13. Bien que certaines d’entre elles soient issues de l’Avant-projet et aient survécu au processus de négociation, un certain nombre de changements importants, à la fois positifs et négatifs, ont eu lieu. Certaines d’entre elles seront abordées dans la section suivante.

L’évolution de l’Objectif 13

En général, la version finale de l’Objectif 13 est plus solide que celle proposée initialement dans l’Avant- projet. Dès le départ, l’Objectif 13 comprenait des dispositions importantes, telles que l’obligation de détention non arbitraire, nécessaire et proportionnée; qu’elle soit commandée sur une base individuelle; et qu’elle doive être aussi courte que possible. Il y avait aussi un certain nombre d’aspects négatifs. Cela incluait, par exemple, les dispositions relatives au manque d’accès à la justice (autres que le droit de communiquer avec un avocat); l’omission d’exiger des examens périodiques du caractère approprié de la détention; le fait qu’il ne soit pas nécessaire que la détention ait lieu uniquement dans des établissements spécialisés (même s’il a été reconnu qu’il importait de séparer les détenus de l’immigration des détenus criminels); et enfin, bien que la détention soit pour la «période la plus courte», l’Avant-projet ne préconisait pas la nécessité de fixer une durée maximale de détention par la loi. Au fur et à mesure de l’avancement des négociations et de la publication des versions ultérieures de l’Objectif 13, un certain nombre d’améliorations ont été apportées. Un droit d’accès à la représentation légale a été introduit dans la Révision 1. Elle précisait que l’accès à une «orientation» juridique et à la représentation devait être accordé «dans le strict respect du droit international des Droits de l’Homme» (§(e)). Le terme «orientation» est un concept vague. Vraisemblablement, cela fait référence à la nécessité d’informer les individus de la loi applicable ainsi que de leurs droits et obligations juridiques, mais ceci n’est pas clair. L’ambiguïté qui entoure sa signification peut donner lieu à diverses interprétations de l’Objectif, ce qui peut entraîner une protection insuffisante. Bien que l’Avant-projet ait inclus le droit de communiquer avec les représentants légaux, cette révision a encore souligné l’engagement du §29 à ne pas être arbitraire. Ce paragraphe survit au texte final de l’Objectif 13 figurant au §(f). Les modifications les plus importantes sont venues avec la révision 2. Premièrement, un certain nombre de changements organisationnels ont été apportés. Par exemple, l’exigence selon laquelle la détention doit avoir la durée la plus courte possible a été déplacée de l’alinéa (e) de l’Avant-projet au §29.

L’inclusion de ces concepts dans le §29 leur confère davantage de poids et témoigne de l’importance qui leur est attachée. Deuxièmement, des modifications de fond ont également été apportées à la révision 2. Une nouvelle exigence selon laquelle le contrôle national de la rétention d’immigrants doit être confié à un organisme indépendant a été inclue dans ce qui est maintenant le §(a) du texte final. Cet amendement souligne la notion d’état de droit selon laquelle l’État doit être responsable de ses actes et ne peut pas se contrôler. Le libellé de l’actuel §(c), concernant la nécessité de revoir et de réviser le droit de rétention en matière d’immigration nationale, a été renforcé par l’introduction d’exigences législatives de fond visant à garantir que la détention ne puisse être ordonnée de manière arbitraire. La Révision 2 introduisait également un paragraphe sur l’accès à la justice (§(d) du texte final), qui maintenait l’exigence antérieure selon laquelle les détenus devaient avoir le droit de communiquer avec leur représentant légal, mais ajoutait une exigence selon laquelle les Etats devaient garantir que des conseils juridiques abordables soient fournis. Ce même paragraphe introduisait également le droit à un réexamen régulier d’une décision de détention. Enfin, dans l’actuel §(e), la révision 2 a introduit l’obligation de fournir aux détenus les motifs de leur détention dans une langue qu’ils comprennent. La révision 3 comportait trois modifications principales. Premièrement, l’idée que l’État et tous les acteurs privés chargés d’administrer la rétention des migrants, tels que les entrepreneurs privés exploitant des centres de détention, devraient être tenus pour responsables des violations des Droits de l’homme. Ceci est au §(g) du texte final. Deuxièmement, la notion selon laquelle toute détention doit respecter une procédure régulière a été introduite dans le § 29, soulignant son importance d’une manière similaire aux modifications textuelles décrites ci-dessus par rapport à la révision 2. Le troisième changement consistait à abaisser les dispositions relatives à l’accès à la justice introduites par Révision 2 en supprimant l’exigence «d’assurer des conseils juridiques gratuits ou abordables» et en la remplaçant par l’obligation de «faciliter l’accès à des conseils juridiques gratuits ou abordables». Bien que ce langage oblige les États à mettre en place des processus et des mécanismes appropriés, son langage est plus faible en ce sens qu’il n’exige pas également que les États s’assurent que ces processus fonctionnent correctement. Tout en reconnaissant les avancées positives qui ont été réalisées lors des négociations, il est également important de souligner certains des principaux inconvénients de l’Objectif 13 qui ont persisté dans le texte final. Pour réitérer un premier point, les États ne sont pas tenus de définir une durée maximale de rétention fixée par la loi. Sans une telle limite, la détention peut potentiellement être indéterminée, en particulier si des procédures strictes ne sont pas en place pour garantir que la détention reste nécessaire et proportionnée à chaque situation. À cela s’ajoute la nécessité de procéder à des examens périodiques de la détention. Bien que l’Objectif 13 prévoie de telles révisions, il n’est pas clair si elles doivent avoir lieu automatiquement, ce qui est préférable, ou si elles dépendent de l’initiative des détenus. Ces examens devraient également être utilisés pour s’assurer que l’État agit avec diligence dans son objectif d’exclure, d’éliminer ou de déporter l’individu en question. Deuxièmement, s’il est bon de voir instaurer la responsabilité pour les violations des Droits de l’Homme, celle-ci devrait être accompagnée de dispositions prévoyant l’indemnisation des victimes de telles violations. L’indemnisation devrait être proportionnée à la violation et pourrait être régie par le droit interne en matière de responsabilité, tel que le droit de la responsabilité délictuelle. Troisièmement, le fait que l’Objectif 13 n’impose pas la détention uniquement dans des établissements spécialisés va à l’encontre de l’idée énoncée au §(c) selon laquelle la détention ne devrait pas être utilisée à des fins de dissuasion. Bien que les versions précédentes de l’Objectif 13 mentionnaient que la détention devait être «non punitive» et distincte des criminels, ce libellé a été supprimé de la Révision 2, ce qui est regrettable et va à l’encontre des recommandations d’organisations internationales, y compris le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l’Homme et le Groupe de travail des Nations Unies sur les détentions arbitraires, qui ont lieu dans des locaux spécialisés.

L’avenir

Compte tenu de ce qui précède, l’Objectif 13 est un énoncé fort et positif des normes qui devraient s’appliquer à la détention en matière d’immigration. En particulier, l’accent mis sur la nécessité de donner la priorité aux alternatives à la détention souligne la notion selon laquelle la détention ne devrait être utilisée qu’en dernier recours. En outre, l’Objectif 13 témoigne d’un engagement résolu en faveur de la régularité de la procédure, qui se traduit par des dispositions imposant le droit aux motifs de détention, le droit d’être représenté par un avocat et le droit de faire réexaminer régulièrement la détention. Dans le même ordre d’idées, il convient de se féliciter de ces dispositions concernant l’accès à la justice, bien que légèrement assouplies par rapport aux versions précédentes. Enfin, la notion selon laquelle les États doivent être tenus pour responsables des violations des Droits de l’Homme dont sont victimes les détenus est un élément essentiel d’un accès effectif à la justice, même si cela pourrait être renforcé afin de permettre l’indemnisation de telles violations. L’Objectif 13 semble donc prometteur sur le papier. Cependant, un certain nombre de défis reste à relever en ce qui concerne la mise en œuvre. L’une des tâches principales consistera à donner effet à la disposition du §(g) voulant que les responsables de la détention en immigration soient formés à la non-discrimination, à la prévention de la détention arbitraire et à la détention dans le contexte du droit international de la migration. De nombreux États ne disposeront pas de ressources suffisantes à cet effet et se tourneront probablement vers les organisations régionales et internationales pour obtenir une assistance non seulement sur le fond, mais également sur le plan financier pour la formation. En outre, selon l’interprétation des dispositions du §(e) relatives à l’accès à la justice, des ressources juridiques et financières devront être consacrées à aider les détenus à obtenir des conseils et une représentation juridiques. Les États dépourvus de systèmes d’aide judiciaire développés peuvent être particulièrement touchés par cet aspect de l’Objectif. Enfin, compte tenu de l’importance accordée à l’élaboration et à la hiérarchisation des solutions de substitution à la détention autres que la détention, y compris la création d’un répertoire exhaustif des meilleures pratiques en matière de solutions de remplacement, au § (b), des ressources substantielles, personnel et d’argent, seront nécessaires pour créer la base de données et contribuer à son développement. Il est essentiel de mettre au point un mécanisme de coopération pour assurer une communication régulière et soutenue entre les parties prenantes à cet égard, et peut-être plus largement en ce qui concerne la mise en œuvre de l’Objectif 13 dans son ensemble.

Article :

Pacte international relatif aux droits civils et politiques, article 9 (1):

Toute personne a droit à la liberté et à la sécurité de sa personne. Nul ne peut être soumis à une arrestation ou à une détention arbitraire. Nul ne peut être privé de sa liberté si ce n’est pour des motifs et conformément à la procédure établis par la loi.

 

Article original:Stefanelli, Justine N (2018). GCM Commentary: Objective 13 Utiliser la détention de l’immigration uniquement en dernier recours et chercher des alternatives.Refugee Law Initiative Blog. Disponible sur: https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/09/27/gcm-commentary-objective-13/ [Accessed 25 Oct. 2018].

Traduction & Révision: Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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