Objectif 14 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Améliorer la protection, l’assistance et la coopération consulaires tout au long du cycle de la migration

A quoi répond l’Objectif?

La Déclaration de New York et le Pacte mondial sur les migrations des Nations Unies réaffirment ensemble le rôle de la protection consulaire dans le contexte des migrations internationales contemporaines.

La Déclaration de New York donne la priorité à la protection consulaire en tant que moyen de «sauvegarder les droits, de protéger les intérêts et d’aider» les communautés de migrants, conformément au droit international applicable [§42]. L’Objectif 14 du Pacte engage les États à «renforcer la protection consulaire (…) afin de mieux protéger les droits et les intérêts de tous les migrants à tout moment», conformément au droit international.

L’Objectif 14 s’appuie sur le droit traditionnel des États d’accorder une protection diplomatique et consulaire à leurs citoyens à l’étranger. Il reconnaît ensuite le devoir plus large de protéger les droits individuels par le biais d’une coopération consulaire entre États, conformément au droit international. Conjugué aux références à la protection consulaire ailleurs dans le Pacte [Objectifs 7, 8, 13 et 21], l’Objectif 14 aborde la question urgente de savoir comment les institutions consulaires peuvent répondre aux défis inhérents aux migrations contemporaines, y compris le fait que nombre des migrants les plus vulnérables, et pas seulement ceux qui sont apatrides, n’ont pas d’Etat de nationalité capable et désireux d’assurer une protection efficace. Le Pacte contribue dans une certaine mesure à combler cette lacune importante en matière de protection en promettant une action collective. Les États acceptent donc un double engagement: protéger leurs propres ressortissants et intervenir lorsque d’autres États ne sont pas en mesure de protéger leurs citoyens, y compris dans des situations d’urgence ou de conflit. Ainsi, un citoyen de l’UE qui se trouve dans un pays hors de l’UE où son propre État national n’a pas de représentation a le droit d’être protégé par les autorités diplomatiques ou consulaires de tout autre pays de l’UE. [Directive du Conseil (UE) 2015/637 du 20 avril 2015]

La protection par le pays d’origine du migrant est un complément important et beaucoup plus ancien – mais souvent négligé – à la protection individuelle en vertu du droit des Droits de l’Homme. La protection consulaire est enracinée dans la Convention de Vienne de 1963 sur les relations consulaires [« VCCR »]. La convention ne figure pas dans le préambule du pacte, sauf par inférence dans le cadre du droit international; cette omission est surprenante puisque la Convention a été ratifiée par la plupart des États membres des Nations Unies et reflète le droit international coutumier. Il reconnaît aux États le droit – bien que ce ne soit pas l’obligation légale – de protéger leurs citoyens à l’étranger par le biais d’actions consulaires [Art. 36]. Contrairement au droit international des Droits de l’Homme, le droit est celui de l’État, et non de l’individu, et est discrétionnaire.

Dans les années qui ont suivi l’adoption du VCCR, le droit des traités internationaux relatifs aux droits humains a reconnu les individus comme détenteurs de droits et oblige désormais les États à protéger les individus relevant de leur juridiction sans distinction de nationalité. Les deux régimes – la protection consulaire en vertu du droit international et la protection individuelle en vertu du droit international des Droits de l’Homme – sont essentiellement complémentaires. En pratique, ils opèrent sur des voies distinctes et parallèles, et la protection consulaire est souvent négligée lors des discussions sur les Droits de l’Homme des migrants. Le Pacte mondial contribue dans une certaine mesure à remédier à ce déséquilibre en affirmant la pertinence actuelle de la protection consulaire et la nécessité de la renforcer.

Engagements et actions

Dans le cadre de l’Objectif 14, les États se sont engagés à: «renforcer la protection et l’assistance consulaires de nos ressortissants à l’étranger, ainsi que la coopération consulaire entre États afin de mieux protéger les droits et les intérêts de tous les migrants à tout moment, et des’appuyer sur les fonctions des missions consulaires dans le but de renforcer les interactions entre les migrants et les autorités des pays d’origine, de transit et de destination, conformément au droit international »[Para 30].

Six actions sont répertoriées:

  1. Coopération entre États où les États manquent de capacité.
  2. Échange d’informations pour contribuer à l’élaboration de politiques.
  3. Accords bilatéraux ou régionaux dans lesquels les États n’ont pas de présence consulaire.
  4. Renforcement des capacités consulaires afin d’identifier, de protéger et d’aider «nos ressortissants à l’étranger» en situation de vulnérabilité, en assurant la formation en matière de droits aux agents consulaires.
  5. Enregistrement consulaire pour faciliter l’assistance aux migrants en situation d’urgence, notamment par le biais de lignes d’assistance téléphonique et de bases de données numériques nationales.
  6. Conseils sur les lois et les coutumes locales, les interactions avec les autorités, l’inclusion financière, l’établissement des entreprises, la délivrance de documents de voyage et les documents d’identité consulaires.

Dans l’ensemble, ces actions reflètent la pratique consulaire acceptée, bien que la quatrième décrive un rôle plus actif dans les situations où les nationaux sont victimes – de violations ou d’abus des droits humains et du travail, de la criminalité, de la traite des êtres humains, des migrants soumis à la traite avec circonstances aggravantes et les travailleurs migrants exploités au cours du processus de recrutement. Bien que l’action prescrite ne soit que de former les agents consulaires aux «actions fondées sur les Droits de l’Homme, sensibles au genre et tenant compte des enfants», des mesures de protection doivent logiquement suivre.

La protection consulaire joue un rôle déterminant dans les autres objectifs du Pacte.

  • Objectif 8:

Lorsque des migrants décèdent ou disparaissent au cours de leurs migrations, les actions comprennent une assistance aux migrants pour leur permettre de communiquer avec leurs familles et une assistance aux familles elles-mêmes afin de rechercher les proches portés disparus, en particulier dans le cas d’enfants non accompagnés; et la mise en place par les Etats de canaux de coordination transnationaux, y compris la coopération consulaire, pour les familles à la recherche de migrants disparus.

  • Objectif 13:

Veiller notamment à ce que tous les migrants en détention soient informés des motifs de cette dernière, dans une langue qu’ils comprennent, et facilitent l’exercice de leurs droits, notamment en communiquant sans délai avec les missions consulaires ou diplomatiques respectives […] conformément au droit international et aux garanties d’une procédure régulière ». [O.13 (e)] Le consul a un rôle implicite, s’il n’est pas énoncé, en ce qui concerne l’accès à la justice, des conseils juridiques indépendants, la nourriture, les soins de santé et l’information [O.13 (d) et (f)].

L’assistance consulaire est présentée ici comme un droit de l’individu. Cela reflète la position consultative de la Cour interaméricaine des Droits de l’Homme, qui a interprété le VCCR [Art. 36] comme conférant le droit à l’assistance consulaire aux ressortissants étrangers détenus; «Le droit à l’information permet au droit à une procédure régulière [article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques] d’avoir un effet pratique». Le non-respect du droit à l’information est préjudiciable au respect de la légalité. [O.C.- 16/99 du 1er octobre 1999]. De même, l’article 16 (7) de la CIMM prévoit le droit de communiquer avec les autorités consulaires.

  • Objectif 21 (d):

Les agents consulaires doivent contribuer au processus de retour en fournissant des documents et «d’autres services» afin d’assurer «notamment» «la sécurité et la dignité en retour».

Bien que le texte de l’Objectif 21 ne spécifie pas le rôle actif des consuls dans la garantie de droits spécifiques dans le processus de retour – par exemple, en ce qui concerne la détermination de l’intérêt supérieur de l’enfant – il s’agit d’une inférence logique, renforcée par le fait que, dans presque toutes les situations, le pays de nationalité du migrant et le pays de destination seront partis à la CDE et sont donc également tenus de considérer l’intérêt supérieur de l’enfant.

La protection consulaire joue également un rôle dans d’autres objectifs, notamment:

  • Objectif 3: fournir des orientations juridiques sur les droits, les lois nationales et l’accès à la justice.
  • Objectif 4: veiller à ce que «tous» les migrants aient la preuve de leur identité légale et une documentation adéquate.
  • Objectif 6: les actions visant à garantir un travail décent engagent logiquement les agents consulaires lorsque, par exemple, des documents de voyage et d’identité sont confisqués, ou lorsque des migrants cherchent à obtenir réparation après une exploitation, une maltraitance ou une violation des droits, ou de participer à une procédure judiciaire. Cela élargit le rôle du consul [O.14 (d)] dans l’identification et la protection des victimes d’abus et des travailleurs migrants exploités au cours du processus de recrutement.

Les modifications apportées à l’Objectif 14 au cours des négociations ont été mineures, à une exception près. L’action (d) concerne les situations dans lesquelles les ressortissants sont victimes d’un éventail de violations des droits. L’Avant-projet a été modifié de manière à limiter et à élargir sa portée. D’une part, le projet final a limité la protection à «nos ressortissants à l’étranger», remplaçant le terme plus large de «migrants» qui aurait pu impliquer une obligation plus large. D’autre part, le projet final ajoute le mot « protection » et élargit considérablement la liste des situations de vulnérabilité en incluant les « victimes de violations des Droits de l’Homme et du travail » et d’exploitation dans le processus de recrutement. Cela suggère des pressions contradictoires sur les négociateurs: souveraineté nationale contre universalité des droits et impératifs de la protection internationale.

L’avenir

Le Pacte réaffirme positivement l’institution de la protection consulaire en tant que moyen de protéger collectivement les Droits de l’Homme de tous les migrants. Elle présente la protection à la fois comme un devoir des États et un droit des individus. En omettant toute référence au VCCR, le Pacte rend plus difficile aux États de refuser une protection au motif que cela relève de leur pouvoir discrétionnaire.

Sur le plan politique, le Pacte reflète la recommandation du rapport Sutherland selon laquelle les migrants «quelle que soit leur nationalité, devraient avoir accès à une protection consulaire et à une assistance en transit de qualité». [Rapport Sutherland, UN Doc. A / 71/728, § 53]. Il tente de remédier à la relation inverse qui existe souvent entre le nombre de migrants d’un pays et la présence de consulats dans les pays où se trouvent les plus vulnérables. À cette fin, les États se sont engagés à coopérer afin que les services consulaires puissent être fournis collectivement, lorsque les États manquent de consulats dans un pays donné.

À côté de cela, un fossé et un défi doivent être mentionnés.

La protection consulaire n’est d’aucune utilité pour les apatrides n’ayant pas d’Etat de nationalité ou de consul vers lesquels ils peuvent se tourner. Un régime de protection et d’assistance comparable est nécessaire pour cette population très vulnérable. Il s’agit d’une lacune majeure en matière de protection, que le Pacte ne résout pas.

Deuxièmement, la portée de la protection consulaire devrait maintenant être redéfinie pour refléter le droit international des Droits de l’Homme dans les situations où les États d’origine et d’accueil ont des obligations concurrentes en vertu de traités qui protègent les migrants les plus vulnérables, y compris la Convention relative aux droits de l’enfant ou l’Élimination de toute forme de discrimination à l’égard des femmes. Il doit sûrement exister une présomption selon laquelle les actions des consuls doivent viser à protéger les droits énoncés dans un traité auquel les deux États sont parties: ainsi, lorsqu’un enfant a besoin de protection, un consul devrait collaborer avec les autorités nationales des pays d’accueil pour s’assurer que l’intérêt supérieur de l’enfant est une considération primordiale dans toute décision [CRC. Article 3]. Cette question ne s’est pas posée lorsque le régime de protection consulaire a été codifié dans le VCCR. Cependant, l’évolution ultérieure du droit international des Droits de l’Homme a créé un besoin – attendu depuis longtemps – de clarifier la relation entre ces deux organes du droit international. C’est un défi important et intéressant pour que la promesse du Pacte soit réalisée.

Articles :

Article 5 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires [VCCR].

 «Les fonctions consulaires consistent à… protéger dans l’État de résidence les intérêts de l’État d’envoi et de ses ressortissants […] ».

Article 23 de la Convention internationale sur les droits des travailleurs migrants [ICMW].

« Les travailleurs migrants et les membres de leur famille ont le droit de recourir à la protection et à l’assistance des autorités consulaires ou diplomatiques de leur État d’origine ou d’un État qui représente les intérêts de cet État chaque fois que les droits reconnus dans la présente convention sont compromis […] ».

Article original: Grant, Stefanie (2018) GCM Commentary : Objective 14 : Enhance consular protection, assistance and cooperation throughout the migration cycle. Disponible sur : https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/11/05/gcm-commentary-objective-14/ [Accessed 14 Nov. 2018]

Traduction & Révision : Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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