Objectif 16 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Donner aux migrants et aux sociétés les moyens de réaliser la pleine inclusion et la cohésion sociale

Introduction

Le but général de l’Objectif 16 est de promouvoir des sociétés inclusives et cohésives. L’Objectif énumère neuf actions, qui visent à autonomiser les migrants mais également à traiter avec les sociétés d’accueil.

L’Objectif vise à améliorer le bien-être de tous les membres de la société. Pour atteindre ce but, les disparités et les conflits doivent être minimisés et la polarisation évitée. Les migrants devraient être habilités à devenir des membres actifs de la société d’accueil et à renforcer sa prospérité. Les contributions des migrants devraient être plus visibles pour sensibiliser davantage le public à l’impact positif de la migration.

Tous les membres des sociétés devraient avoir confiance dans les politiques et les institutions relatives aux migrants. Les migrants et les communautés d’accueil doivent exercer leurs obligations les uns envers les autres.

Dans le commentaire qui suit, je me concentre sur les actions énumérées à l’Objectif 16 et sur la responsabilité des États de garantir les droits économiques, sociaux et culturels à toutes les personnes relevant de leur juridiction. Je soulignerai également l’évolution de l’Objectif 16 et ferai référence à plusieurs modifications apportées au texte au cours du processus de rédaction. Je continue avec une discussion sur l’avenir de l’Objectif et évoque les défis qui pourraient avoir une incidence sur sa réalisation.

La pleine inclusion et la cohésion sociale dépendent fortement de la garantie effective des droits économiques, sociaux et culturels à tous les membres des sociétés, y compris les migrants. Les droits économiques, sociaux et culturels en tant que Droits de l’Homme de deuxième génération sont des éléments fondamentaux des obligations internationales en matière de Droits de l’Homme. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) fait à la fois partie de la Charte internationale des Droits de l’Homme et du système universel des Droits de l’Homme. Les conventions régionales sur les droits sociaux et économiques relatives aux Droits de l’Homme renforcent également les droits de tous les membres de la société. En général, ces droits doivent être garantis aux nationaux et aux non-nationaux. L’article 2, paragraphe 3, du PIDESC n’autorise que la restriction suivante: les pays en développement peuvent déterminer dans quelle mesure ils garantiraient aux non-ressortissants les droits économiques reconnus dans le Pacte, dans le respect des droits de l’homme et de leur économie nationale. La plupart des articles garantissant les droits commencent par le libellé suivant: «Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de chacun…» et n’autorisent aucune restriction à l’égard des non-nationaux.

Le déni ou la restriction injustifiée des droits sociaux et économiques des migrants constitue une violation de leurs droits humains et a un impact négatif sur leur capacité à contribuer à la prospérité de la société d’accueil. Une autre conséquence est que les migrants ne bénéficient pas d’une protection adéquate contre les abus. Ce danger potentiel se rencontre surtout dans les domaines de l’exploitation des travailleurs migrants et de leurs familles et en ce qui concerne l’accès aux soins de santé et l’accès à l’éducation.

La garantie des droits économiques, sociaux et culturels fait des migrants des membres à part entière des sociétés, favorise leur inclusion et évite qu’ils ne deviennent invisibles. Cela évite l’alternance des migrants en général et des groupes de migrants vulnérables, y compris les enfants migrants.

Le déni de droits pourrait également conduire à une vulnérabilité accrue des migrants. Tous les migrants ne sont pas en eux-mêmes vulnérables, mais nombre d’entre eux, car ils se trouvent hors de leur pays d’origine, ils doivent s’adapter aux nouvelles conditions de vie et respecter les exigences d’intégration requises par l’État d’accueil. Cette vulnérabilité peut être aggravée par des circonstances personnelles telles que l’enfance, l’état de santé ou d’autres raisons.

L’Objectif 16 parle de sociétés inclusives et cohésives et utilise également le terme « intégration », mais ne fait pas référence au terme plus neutre de cohésion sociale, mais utilise plutôt le terme «inclusion sociale». L’historique de la rédaction des versions du texte ne permet pas de déterminer si l’utilisation d’autres termes a été discutée.

Evolution de l’Objectif 16

Le paragraphe 32 du Pacte mondial pour les migrations est plus ambitieux et contient plus d’actions ayant des objectifs concrets que l’Annexe II de la résolution de l’Assemblée générale (Déclaration de New York sur les réfugiés et les migrants (A/RES/71/1). L’Annexe II, intitulée «Vers un pacte mondial pour une migration sûre, ordonnée et régulière» avait déjà énuméré plusieurs objectifs en matière d’intégration, tels que: o) Promotion, selon les cas, de l’inclusion des migrants dans les sociétés d’accueil, de l’accès aux services de base pour les migrants et à des services attentifs au genre ; p) Examen des politiques visant à régulariser le statut des migrants.

Les actions énumérées dans le chapeau du paragraphe 32 contiennent des améliorations considérables en ce qui concerne la clarté des actions et la terminologie. L’Objectif 16 du projet final du Pacte fait progresser la Déclaration de New York.

Certaines actions énumérées à l’Objectif 16 sont restées relativement constantes tout au long du processus de rédaction, tandis que d’autres ont été considérablement modifiées. Le nombre de points d’action spécifiques a été réduit de onze à neuf. L’Avant-projet, « l’Avant-projet Plus » et la Révision 1 énuméraient onze actions (points a) à k)). Dans la Révision 2, le nombre d’actions a été réduit à neuf (points a) à i)). La Révision 2 apporta également un changement considérable dans la séquence et le contenu des actions.

Dans l’Avant-projet, onze actions ont été considérées comme décisives pour atteindre l’Objectif. La première action visait à promouvoir la participation des États à l’Indice de politique d’intégration des migrants. Cette action visait à créer de bonnes pratiques et à rendre visibles les défis. La participation à l’indice devrait conduire à une plus grande transparence. Le projet final ne fait toutefois pas référence à cette action. Dans la Rév. 2, la participation des États à l’indice de politique d’intégration des migrants a été supprimée. Cela pourrait être basé sur la faiblesse à indexer correctement l’intégration, car cette dernière est difficile à mesurer. L’élimination réduit toutefois aussi la transparence.

La deuxième action vise l’échange de données d’expérience sur les politiques, en particulier les meilleures pratiques relatives aux moyens de reconnaître l’identité des migrants et de promouvoir les coutumes et les traditions des communautés locales. Cet objectif est également inclus dans le projet final, mais avec une formulation différente. Ce changement vise à créer un respect mutuel des coutumes, des traditions et des cultures des deux sociétés. Le changement est certainement une amélioration dans la mesure où il s’adresse aux deux parties et ne se réfère pas seulement au respect de l’identité des migrants.

L’action visant à définir des objectifs politiques à court, moyen et long termes pour favoriser l’intégration des migrants est restée une action distincte. L’inclusion concernant la participation politique était mentionnée dans l’Avant-projet, mais avait déjà été supprimée dans « l’Avant-projet Plus ».

L’action visant à élaborer des programmes holistiques de préparation au départ a été formulée dans l’Avant-projet, mais a ensuite été supprimée en tant qu’action séparée. Il semble que les États n’aient pas jugé nécessaire de formuler une action distincte en vue de la migration, ce qui pourrait également avoir une incidence sur les pays d’origine. Les programmes pré-départ ont finalement été inclus dans l’action b) combinés aux programmes post-arrivée. Les programmes doivent tous être complets, fondés sur des besoins et peuvent également inclure des obligations et des droits. La référence aux programmes holistiques a été supprimée. Une formation linguistique de base peut être nécessaire ainsi qu’une orientation sur les normes et coutumes sociales dans le pays d’accueil.

L’action f) a été incluse afin d’autonomiser spécifiquement les femmes migrantes. L’avant-projet ne mentionnait que la non-discrimination à l’égard des femmes en matière d’emploi, de droit d’association et d’accès aux services, en tant que mesures visant à garantir une participation pleine et égale à la société. Dans la Rév. 2, les droits des femmes ont été à nouveau renforcés par l’inclusion de mesures visant à promouvoir leur leadership. L’accent mis sur l’autonomisation des femmes est certainement une amélioration. La référence particulière à l’autonomisation des femmes ne devrait pas conduire à la conclusion que seules les femmes devraient être autonomisées, mais également d’autres groupes. Les mineurs, les personnes âgées, les personnes handicapées et les autres groupes vulnérables devraient également avoir la possibilité de bénéficier de mesures spéciales.

Les actions visant à œuvrer en faveur de marchés du travail favorisant l’inclusion subsistent, mais sont reformulées. L’Avant-projet concernait l’accès aux emplois pour lesquels les migrants sont les plus qualifiés et la pleine participation des travailleurs migrants à l’économie formelle. Le projet final fait référence au travail décent et met donc l’accent sur la qualité du travail, ce qui est certainement une amélioration.

Les actions f) à i) du projet final font référence à des mesures d’intégration. Des modifications ont été apportées aux points clés. Dans l’action g), la terminologie a été modifiée pour passer de l’accès aux options de régularisation à l’accès aux procédures d’obtention du statut de résidence et de dénombrement des groupes de migrants. Ce dernier terme est la procédure habituelle pour un permis de séjour, alors que la régularisation est plus souvent utilisée pour les personnes séjournant illégalement mais obtenant un statut ultérieurement.

La création de centres communautaires au niveau local a été incluse dans tous les textes avec de légères modifications. L’action h) fait référence au soutien d’activités multiculturelles et l’action i) énumère les objectifs d’intégration des enfants dans le système scolaire et éducatif de la société d’accueil.

L’avenir

L’Objectif 16 offre un potentiel considérable pour renforcer l’intégration et créer une cohésion sociale, les actions ciblant à la fois les migrants et les communautés d’accueil. Il énumère un certain nombre d’actions visant à promouvoir l’intégration et à rapprocher les migrants et les membres de la société d’accueil. L’accent mis sur l’intégration sur le marché du travail est bien sûr un élément clé d’une migration ordonnée et régulière. La référence au travail décent est certainement une amélioration qui a été élaborée dans le processus de rédaction.

L’Objectif mentionne spécifiquement les droits des femmes migrantes mais ne mentionne pas explicitement les enfants. Les groupes vulnérables ne sont pas non plus couverts par des actions spécifiques. Bien que ce manque ne signifie pas nécessairement que ces groupes ne sont pas ciblés par des mesures spécifiques, il s’agit d’une lacune et réduit la globalité de l’Objectif.

L’Objectif 16 ne fait pas référence à des mesures d’intégration spécifiques. Comme ces mesures varient en fonction des objectifs de la politique d’intégration d’un État «entre les pôles de l’assimilation et du multiculturalisme», il serait utile de demander aux États de proposer des mesures d’intégration ne nécessitant pas l’assimilation mais uniquement le respect des coutumes et des règles locales. Le texte de l’Objectif 16 fait régulièrement référence aux droits des migrants et à la situation dans les communautés d’accueil afin de parvenir à un équilibre entre les deux aspects.

Les exigences d’intégration peuvent entraîner l’exclusion des personnes de la migration et peuvent, par exemple, créer un obstacle à la réunification familiale. Ainsi, des exigences strictes, sans exceptions, devraient être réduites au minimum et permettre l’évaluation de la situation personnelle et familiale.

Il n’y a aucune référence explicite à la nature contraignante des droits économiques, sociaux et culturels ni aux obligations des États découlant des traités. Comme il s’agit d’une caractéristique générale du Pacte, il est bien entendu acceptable.

L’Objectif 16 ne fait pas référence aux informations car c’est la cible de l’Objectif 3. Les programmes de préparation au départ mentionnés au paragraphe b) exigent que les informations de la phase préalable au départ soient exactes (voir Objectif 3).

La référence à l’intégration à court, moyen et long termes est un aspect positif et l’intégration nécessite une approche à facettes multiples. Les points f) à e) sont axés sur l’intégration locale et sur les mesures visant à rapprocher les migrants et la population locale, à améliorer la conversation, les relations commerciales et à renforcer le multiculturalisme.

Le projet final ne mentionne pas l’inclusion en ce qui concerne la participation politique. Cela peut entraîner une exclusion des migrants de la participation civique et politique. Au-delà du droit de vote, différentes formes de participation permettraient de créer une certaine forme de représentation des migrants dans le processus de prise de décision dans les États et les communautés d’accueil.

Article :

Article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels :

  1. Chaque Etat partie au présent Pacte s’engage à prendre des mesures, individuellement et par le biais de l’assistance et de la coopération internationales, notamment économiques et techniques, dans la limite de ses ressources disponibles, afin de réaliser progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés, notamment l’adoption de mesures législatives.
  2. Les pays en développement, dans le respect des Droits de l’Homme et de leur économie nationale, peuvent déterminer dans quelle mesure ils garantiront les droits économiques reconnus aux non-ressortissants dans le présent Pacte.

Article original : Brandl, Ulrike (2018).  GCM Commentary: Objective 16: Empower migrants and societies to realise full inclusion and social cohesion.Disponible sur: https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/11/19/gcm-commentary-objective-16/ [Accessed 22 Nov. 2018]

Traduction & Révision : Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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