Objectif 17 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Éliminer toutes les formes de discrimination et promouvoir un discours public fondé sur des faits pour façonner les perceptions de la migration

Introduction

Le but principal de l’Objectif 17 est l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des migrants. Les principes généraux d’égalité et de non-discrimination sont des éléments fondamentaux du droit international des Droits de l’Homme et doivent sous-tendre tout engagement visant à améliorer la migration dans le monde. La discrimination est à la base de la vulnérabilité des migrants car elle compromet leur accès à la protection des Droits de l’Homme et les place dans une position d’invisibilité. Les refus d’admission ou d’éloignement fondés sur le statut sont par nature discriminatoires; ces décisions reposent sur l’altérité du migrant. C’est cette conditionnalité qui rend le migrant vulnérable et c’est cette vulnérabilité qui l’amène à accepter les limitations de sa gamme étendue de droits (voir Guild, Grant et Groenendijk, 2017). Les États justifient ce déni de droits en établissant une distinction entre migrants et citoyens, lorsqu’une telle différence n’est pas autorisée par le droit international, comme le prévoient l’article 2 du PIDCP, l’article 2 de la CEDEF, l’article 2 de la CIDD et le Comité des Droits de l’Homme des Nations unies (1986) sur les conditions des étrangers.

L’Objectif 17 est double. Premièrement, il se concentre sur l’élimination des pratiques discriminatoires, quelles qu’elles soient, qui pourraient se manifester. Il souligne le rôle essentiel que joue le respect du droit international des droits de l’homme pour éliminer la discrimination. Deuxièmement, l’Objectif s’engage à améliorer le discours public sur la migration afin de promouvoir une «perception plus réaliste, plus humaine et plus constructive» de la migration. En cherchant à améliorer la perception du public sur la migration, le Pacte cherche à enrayer la source sous-jacente du racisme et de la discrimination.

La première partie de cet objectif et les actions correspondantes concernent plus directement le rôle de l’État dans la lutte contre la discrimination en sanctionnant les crimes de haine (paragraphe (a)), en mettant fin au profilage racial (paragraphe (d)) et en donnant accès aux mécanismes de plainte et de recours (paragraphe (e)). Cela suppose que l’État veille à la mise en place d’un système permettant aux auteurs de crimes motivés par la haine de répondre de leurs actes, permettant aux migrants d’avoir accès aux mécanismes de responsabilisation et ne faisant pas systématiquement l’objet d’une discrimination par le profilage racial. Cependant, outre ces aspects opérationnels, le droit international oblige les États à protéger pleinement les droits humains des migrants indépendamment de leur statut et sans discrimination. Cet aspect central et fondamental de l’élimination de la discrimination est absent de l’Objectif 17.

En revanche, la deuxième partie de l’Objectif consistant à promouvoir un discours public positif sur la migration parle davantage du rôle que doivent jouer les migrants (paragraphe (b)), les médias (paragraphe (c)), les communautés (paragraphe (f)) et les dirigeants de communauté (paragraphe (g)). Ces aspects de l’élimination de la discrimination relèvent des niveaux locaux et individuels, guidés mais non nécessairement pris en charge par les États. Au paragraphe (b), les migrants doivent être habilités à «dénoncer les actes d’incitation à la violence». Dans les médias, après avoir été «sensibilisés et éduqués», ils «promouvront des reportages indépendants, objectifs et de qualité». Dans les communautés (voir paragraphe (f)), des campagnes de sensibilisation seront organisées pour les informer des contributions positives de la migration. Enfin, les migrants et les responsables politiques, religieux et communautaires détecteront et préviendront les cas de discrimination. Il convient de noter que la promotion d’un discours public sur la migration ne doit pas se faire aux dépens de la liberté d’expression (paragraphe (33)).

Evolution de l’Objectif 17

Les éléments centraux de l’Objectif 17 sont restés relativement constants tout au long du processus de rédaction. Toutefois, des changements linguistiques ont été apportés à des moments clés, renforçant ou affaiblissant la protection fournie, et des ajouts ont été effectués. En particulier, certains libellés et dispositions de la Révision 2 ont été considérablement réduits. Toutefois, dans la Révision 3, une grande partie de ces « dommages » a été annulée ou atténuée. Aucune modification n’a été apportée au texte entre les révisions 3 et 4 suggérant que les États sont d’accord sur le texte de l’article 17 à ce stade. Les principaux changements seront brièvement explorés.

Le chapitre 33 développe l’Objectif avec un certain nombre d’engagements spécifiques pour les États. La Révision 1 voyait l’inclusion de la «violence» parmi les actes de «discrimination» énumérés, qui précisait la manière dont le racisme pouvait se manifester. La Révision 2 élargissait les groupes cibles en matière de discrimination à la race, l’appartenance ethnique, la nationalité, le sexe, la religion ou les convictions. Toutefois, cela impliquait également de préciser que cet objectif était conforme à la liberté d’expression. Cela garantit que l’obligation de non-discrimination ne porte pas atteinte à la liberté d’expression, protégeant ainsi l’interaction délicate entre des droits de l’homme parfois contradictoires. Cependant, l’équilibre doit aller dans les deux sens et la liberté d’expression ne doit pas sombrer dans un discours raciste ou xénophobe justifié par le droit d’un individu de partager ses points de vue.

Le paragraphe 33 (a) était en grande partie inchangé tout au long du processus de rédaction. Entre les Révisions 1 et 2, les projets incluaient positivement « d’autres actes de violence visant les migrants, ainsi qu’une assistance médicale, juridique et psychosociale aux victimes ». Le champ d’application étendu du paragraphe 33 (a) signifie que ses dispositions s’appliqueront à tous les cas de manifestations de crimes motivés par la haine.

Le seul changement essentiel apporté au paragraphe 33 (b) a été vu dans la Révision 2, qui comprenait une section dédiée au renforcement du pouvoir des migrants pour qu’ils dénoncent les actes de violence. Cependant, le mot « punir » les auteurs a été supprimé et la responsabilité de ceux qui « participent activement » à de tels actes est maintenant limitée aux « crimes motivés par la haine » plutôt qu’à une violence plus large. Cette réduction de la responsabilité pénale est préoccupante, tout comme la mise en garde que cela doit être fait conformément au droit à la liberté d’expression. Bien que ce droit doive également être préservé, cette disposition vise à limiter la protection contre la violence raciste.

Le paragraphe 33 (c) met l’accent sur le rôle des médias dans la promotion d’un discours public positif sur la migration. Nous avons assisté à un revirement en ce qui concerne l’utilisation du financement public par des médias racistes. Dans la Révision 1, «restriction» a été remplacé par le «beaucoup moins décourageant», ce qui semble être le résultat de pressions du secteur privé, ce qui est décevant, car cet objectif vise à réduire le racisme et la discrimination. C’est devenu «éviter» dans la Révision 2, mais heureusement dans la Révision 3, il a été changé en «arrêt». Tout cela semble renforcer beaucoup l’engagement pris de réduire la promotion de la rhétorique négative dans les médias. Cependant, une dernière mise en garde concerne le « respect absolu de la liberté des médias ». Bien que cela soit de la plus haute importance, cela témoigne d’un compromis clair entre les États parties, le secteur privé et les médias.

Le paragraphe 32 (d) de la Révision 1 voyait l’inclusion positive de «et de toutes les autres formes de discrimination» et des mécanismes de «réclamation et de réparation efficaces» en cours d’élaboration, ainsi que les méthodes de discrimination laissées à l’écart pour inclure les moyens potentiels non élucidés. Il y avait aussi la perte de «migrant» en ce qui concerne l’accès aux mécanismes de recours, mais cela semble maintenir les dispositions largement à dessein pour qu’une organisation ou une ONG, etc., puisse agir au nom du migrant. Cependant, cela pourrait également être interprété comme excluant le migrant du récit.

Le paragraphe 32(e) de l’Avant-projet inclut des mécanismes de «réparation nationaux» (ainsi que régionaux) qui soulignent le rôle de l’État dans la responsabilisation et vont au-delà de la simple responsabilité en soulignant la nécessité de «réparer» de tels actes discriminatoires. La Révision 2 passe de la réduction des obstacles à la «fourniture d’accès» à un renforcement apparent de la protection et souligne également la nécessité de protéger les femmes migrantes.

La Révision 1 comprend un nouveau paragraphe 32 (f) qui met l’accent sur les campagnes de sensibilisation visant à éclairer les perceptions du public sur la base des preuves et des faits afin de lutter contre la stigmatisation négative des migrants. C’est une étape positive et explique comment les États entendent changer ce discours. Cependant, dans la Révision 2, cela inclut une référence inquiétante aux pays de «retour». Cela implique qu’à tout moment un migrant peut être soumis à un retour volontaire, mais aussi forcé, vers son pays d’origine. En tant que document destiné à promouvoir la migration, une telle référence pourrait saper l’objectif du Pacte, qui consiste à éviter tout séjour suspendu avec la menace d’éloignement. Depuis la Révision 3, le «retour» a été supprimé, mais les contributions positives que les migrants peuvent apporter sont maintenant limitées à ceux qui sont «en sécurité, ordonnés et réguliers», évitant ainsi les types de migration positifs et non sujets au retour. En tant que tel, la nature conditionnelle du séjour du migrant et de sa capacité à contribuer positivement demeure.

Dans la Révision 1, le paragraphe 32 (g) voit «habiliter» changé en «inviter», ce qui donne l’impression que le rôle des leaders communautaires et des autres semble passif, mais démontre néanmoins un rôle pour l’État. La Révision 2 fait spécifiquement référence à la promotion du respect, «notamment lors des campagnes électorales», qui assure la représentation des migrants au sein de la gouvernance aux niveaux national, régional et local.

L’avenir

Il est important de souligner que le principe 6 des principes directeurs du Pacte est la «non-discrimination», qui garantit que la non-discrimination sous-tend tous les objectifs et, en théorie, la mise en œuvre du Pacte. La non-discrimination est également mentionnée dans l’Objectif 13 relatif à la détention, dans l’Objectif 15 concernant l’accès aux services sociaux et dans l’Objectif 16 (d) visant à promouvoir l’inclusion. En conséquence, le principe est omniprésent dans l’ensemble du Pacte en tant que principe fondamental de «migration sûre, ordonnée et régulière». La priorité générale accordée à l’éradication de la discrimination en tant qu’élément central de toute politique migratoire est une étape très positive pour le Pacte. Le libellé de l’Objectif est largement positif et met en lumière l’horreur de la discrimination, qu’il s’agisse «d’expressions, d’actes ou de manifestations du racisme, de la discrimination raciale, de la xénophobie ou de l’intolérance qui y est associée». Encourager les États à s’assurer qu’ils disposent de cadres juridiques adéquats pour prévenir, punir et réparer de tels actes est une étape importante. L’engagement pris par la Déclaration de New York d’éliminer la xénophobie et le racisme est essentiel pour promouvoir un dialogue positif sur les migrations. L’attention portée au rôle des médias, en particulier par le biais de reportages honnêtes et factuels, est importante dans le climat actuel de populisme et de rhétorique de droite, et reconnaît l’énorme influence des médias dans la promotion d’actes racistes et discriminatoires. Il est également important de mettre l’accent sur une approche locale, basée sur la communauté, pour prévenir la discrimination, car c’est à la base qu’un véritable changement de perception peut commencer.

Bien que le principe de non-discrimination et d’élimination de la discrimination soit clairement incontesté dans le document, l’Objectif 17 reste insuffisant. Premièrement, l’Objectif semble regrouper la discrimination et le racisme et, bien qu’ils soient tous deux odieux et que les États doivent agir pour les faire disparaître, ce sont des concepts différents qui nécessitent des solutions différentes. La discrimination consiste en «toute distinction, exclusion ou préférence faite sur la base de la race, de la couleur, du sexe, de la religion, de l’opinion politique, de l’ascendance nationale ou de l’origine sociale» (article 1 (1) du BIT 111); alors que le racisme ou la xénophobie sont la conviction que des caractéristiques et des capacités peuvent être attribuées à des personnes simplement sur la base de leur race ou de leur différence par rapport à soi-même (Kim et Sundstrom, 2014). Le racisme est la croyance sous-jacente qui cause la discrimination. Une grande partie de l’Objectif 17 cherche à surmonter ces problèmes sous-jacents ou à demander des comptes à ceux qui agissent avec violence, mais il ne s’attaque pas à la discrimination systématique et endémique à l’encontre des migrants dans le système étatique et leurs politiques.

Cela pose le deuxième défi de la mise en œuvre: l’absence de reconnaissance du fait que, en mettant en œuvre cet objectif et en respectant les normes internationales des droits de l’homme, les États eux-mêmes doivent mettre fin aux pratiques et politiques discriminatoires, en particulier celles discriminant indirectement les migrants. À cet égard, le projet final du MCG fait clairement défaut aux États. L’attention portée à «façonner les perceptions dans le discours public», bien que positive, n’est qu’un aspect de l’élimination de la discrimination. Il est inquiétant que l’Objectif 17 ne mette pas en avant le principe juridique de non-discrimination, selon lequel les États sont tenus de traiter les migrants de la même manière que les citoyens, comme point de départ pour éliminer la discrimination.

Pour atteindre cet objectif, les États doivent s’engager à respecter les principes de non-discrimination et à appliquer la législation internationale là où elle existe. Les dispositions de la Convention internationale sur la lutte contre la corruption exigent que les États « condamnent la discrimination raciale et s’engagent à appliquer par tous les moyens appropriés une politique visant à éliminer la discrimination raciale sous toutes ses formes et à promouvoir la compréhension entre toutes les races » (article 2). Ces normes internationales doivent être mieux respectées par les États afin de lutter contre la discrimination à l’égard des migrants. Les États devraient utiliser ces principes et obligations bien établis pour orienter leur propre politique.

Le fait de ne pas reconnaître l’obligation d’un État de respecter le principe juridique international de non-discrimination et de ne pas appliquer de politique discriminatoire à l’égard des migrants est une triste limitation à un objectif par ailleurs prometteur. De ce fait, si l’Article 17 constitue un pas important vers l’élimination de la discrimination à l’égard des migrants au sein de la société, cela ne peut se faire sans un changement préalable des pratiques des États visant à assurer le respect des normes juridiques internationales relatives au principe de non-discrimination. Ce n’est qu’alors que les véritables changements peuvent commencer dans les politiques et les discours publics.

Article :

Article 2 (1) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques :

Chaque État partie au présent Pacte s’engage à respecter et à garantir à tous les individus se trouvant sur son territoire et relevant de sa juridiction les droits reconnus dans le présent Pacte, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou de toute autre opinion, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.

Article original : Allinson, Kathryn(2018). GCM Commentary: Objective 17: Eliminate all forms of discrimination and promote fact-based public discourse to shape perceptions of migration. Disponible sur: https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/10/01/gcm-commentary-objective-17/ [Accessed 02 Nov. 2018]

Traduction & Révision : Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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