Objectif 2 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Lutter contre les facteurs négatifs et les problèmes structurels qui poussent des personnes à quitter leur pays d’origine

Introduction

L’Objectif 2 du Pacte mondial pour une migration sûre, ordonnée et régulière s’appuie sur l’engagement pris par les États dans la Déclaration de New York de s’attaquer aux facteurs de migration et aux facteurs structurels qui créent ou exacerbent les grands mouvements de population. L’objectif déclaré est la minimisation de la migration irrégulière, les facteurs dits « défavorables » étant considérés comme propices à pousser les individus et les communautés à quitter leur pays d’origine par nécessité plutôt que par choix. La Déclaration de New York a expliqué comment le sous-développement alimentait le désespoir et les environnements en détérioration, notamment en raison de conditions politiques, socio-économiques et environnementales turbulentes, qui obligent les populations à se déplacer pour survivre. Ces situations, dans lesquelles les individus sont poussés à se déplacer parce que leur revenu en dépend, sont reconnues comme indésirables dans les deux instruments.

Par conséquent, l’Objectif 2 spécifie douze actions sur lesquelles les États doivent s’appuyer pour concrétiser leur engagement à traiter et à réduire au minimum ces facteurs de migration et facteurs structurels défavorables. Les douze actions sont classées en deux ensembles, dont sept visent explicitement le sous-développement et mettent l’accent sur l’importance du développement durable. D’une manière générale, ils sont axés sur :

La nécessité de promouvoir les initiatives et accords de développement ; investir dans des programmes qui respectent les engagements qui y sont énoncés ; mettre au point des mécanismes permettant de surveiller et d’anticiper les risques ou les menaces qui contribuent aux mouvements migratoires ; investir dans le développement durable et le développement du capital humain ; renforcer la collaboration entre les acteurs humanitaires et ceux du développement ; et prendre en compte les migrants dans les réponses d’urgence nationales. Les cinq actions restantes concernent exclusivement les mesures à prendre par les États en ce qui concerne les catastrophes naturelles, les effets néfastes du changement climatique et la dégradation de l’environnement, de manière à minimiser les effets perturbateurs que ces événements ont sur la vie des individus. Ils appellent les États à renforcer les analyses et le partage d’informations communs, à élaborer des stratégies d’adaptation et de résilience aux changements environnementaux, à intégrer les considérations de déplacement lors de la préparation aux interventions en cas de catastrophe, à élaborer des approches permettant de remédier aux vulnérabilités des personnes touchées par les catastrophes et à faire face aux mouvements migratoires dans les contextes de catastrophes naturelles.

Comparaison et changements significatifs

Au cours des négociations, le texte de l’Objectif 2 n’a pas fait l’objet d’une controverse réservée à d’autres parties du Pacte, ce qui a abouti à un projet final assorti de modifications limitées au libellé proposé dans l’Avant-projet, au-delà de la réorganisation et de la classification des paragraphes. Dans cet article, je me réfère aux plus importants de ces changements, en plus de la compréhension quelque peu problématique des facteurs de migration qui semble éclairer le texte de l’Objectif 2 et soulève la question de savoir si les aspirations élevées qui y sont exprimées resteront uniquement de la rhétorique.

Les changements apportés servent à mieux intégrer le Pacte dans le cadre d’autres instruments internationaux destinés à résoudre les problèmes de développement et d’environnement. Parmi ceux-ci, il convient de citer l’inclusion de la référence à l’Agenda 2030 de développement, dans le texte introductif du paragraphe 18, les États s’engageant à veiller à sa « mise en œuvre intégrale et dans les temps ». Alors que l’importance de promouvoir la mise en œuvre de l’Agenda 2030 avait déjà été soulignée dans l’Avant-projet, sa mise en œuvre intégrale devient maintenant un engagement qui encadre le reste des actions relevant de l’Objectif 2. Ce faisant, le Pacte précise le rôle joué par les facteurs socio-économiques et les conditions environnementales dans la décision des migrants de quitter leur pays, en soulignant que le succès et l’impact du Pacte pour faciliter une migration sûre, ordonnée et régulière dépendent du respect des engagements déjà pris par la communauté internationale.

Outre l’Agenda 2030, l’engagement de faire référence aux cadres existants – en particulier le Programme d’action d’Addis-Abeba relatif au financement du développement, le Programme de l’Initiative de Nansen pour la protection des personnes déplacées transfrontalières dans le contexte des catastrophes et du changement climatique et son suivi, la Plateforme sur les déplacements en cas de catastrophe, les Lignes directrices pour la protection des migrants dans les pays en conflit ou les catastrophes naturelles, l’Accord de Paris, et le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe 2015-2030 – ancre le Pacte dans les initiatives existantes au niveau international. Cela montre bien qu’en plus de sa nature non contraignante, les États ne contractent pas de nouvelles obligations dans le cadre du mécanisme, mais consolident leurs obligations existantes, ce qui contredit les arguments politiques actuellement employés pour dissuader les États de l’adopter. En fait, malgré les craintes d’un certain nombre d’États au sujet de l’imposition perçue d’obligations supplémentaires, bien plus qu’une charte des droits des migrants, le Pacte montre clairement que les « intérêts des États sont également au centre des préoccupations ».

Le sous-développement en tant que facteur défavorable de la migration

On pourrait soutenir que l’un des principaux changements a été l’adoucissement du langage utilisé dans l’Objectif 2. Il est désormais uniquement demandé aux États de « s’inspirer » des actions identifiées au paragraphe 18, c’est-à-dire les mêmes actions que celles considérées à l’origine comme « instrumentales » dans la réalisation des Objectifs. L’engagement de faire de la migration un choix et non une nécessité. Toutefois, cela est compensé par la modification du paragraphe traitant de l’investissement dans les programmes visant à mettre en œuvre les objectifs de développement durable. Initialement, l’investissement prévu visait à réduire au minimum les facteurs de migration défavorables et structurels, mais il appelle maintenant à leur élimination. De plus, les programmes souhaités appelaient initialement « à la réduction de la pauvreté », alors qu’ils appellent maintenant à « l’élimination de la pauvreté », reconnaissent l’importance d’une « croissance économique inclusive » et mentionnent expressément le rôle de la sécurité alimentaire, de la santé et de l’assainissement, contrairement aux versions précédentes. La référence supplémentaire à l’égalité des sexes et à l’autonomisation des femmes et des filles est la bienvenue. Compte tenu de la féminisation de la pauvreté et de l’omniprésence de l’inégalité entre les sexes, cela va dans le sens de la volonté d’améliorer la situation des Etats « les plus en retard de développement d’abord » (paragraphe 18 (a)).

Ceci étant dit, une omission flagrante du Pacte est l’absence de définition de ce que l’on entend par « facteurs défavorables et facteurs structurels » à traiter dans l’Objectif 2, termes qui ont suscité un débat considérable dans les travaux scientifiques. Ce que le Pacte identifie le plus comme ce qu’il cherche à résoudre est par inférence, comme lorsqu’il fournit une liste exhaustive de programmes qui contribueraient grandement à la réalisation des engagements des États en matière de développement durable. Ces initiatives incluraient celles axées sur « l’élimination de la pauvreté, la sécurité alimentaire, la santé et l’assainissement, l’éducation, la croissance économique inclusive, les infrastructures, le développement urbain et rural, la création d’emplois, le travail décent, l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes et des filles, la résilience et les catastrophes réduction des risques, l’atténuation des effets du changement climatique et l’adaptation à ces changements, la prise en compte des conséquences socio-économiques de toutes les formes de violence, de la non-discrimination, de l’état de droit et de la bonne gouvernance, de l’accès à la justice et de la protection des droits de l’homme » (paragraphe 18 (b)).

Le libellé utilisé clarifie le rôle joué par le sous-développement et les violations des droits de l’homme pour obliger les gens à quitter leur pays en indiquant qu’ils font partie des « facteurs défavorables et des facteurs structurels » à l’origine du mouvement de masse. Comme cela a été noté par ailleurs, une identification plus solide de ces facteurs défavorables et structurels aurait été la bienvenue, de même qu’une description plus claire de la relation entre migration et développement. L’absence de définition contraste avec la Déclaration de New York, qui reconnaissait les raisons multiples et souvent complexes qui poussent les gens à se déplacer, précisant que « la pauvreté, le sous-développement, le manque d’opportunités, la mauvaise gouvernance et les facteurs environnementaux » sont des facteurs déterminants de la migration et du rôle joué par violations des droits de l’homme dans le cadre des migrations internationales (annexe II, paragraphe 7).

Cependant, c’est ici qu’il convient d’interroger la logique de développement croissant visant à réduire la migration. L’Objectif 2 est apparemment fondé sur l’hypothèse selon laquelle des conditions politiques, économiques, sociales et environnementales plus favorables permettraient aux populations de mener une vie paisible, productive et durable dans leur propre pays, ce qui entraînerait une réduction de la migration. Si le développement et le respect, la promotion et la réalisation des droits sont certes des aspirations louables aux États et qui amélioreront considérablement la vie de nombreuses personnes, il n’a pas été corroboré par l’amélioration des conditions de vie. Il a été démontré que le développement entraînait des niveaux d’émigration plus élevés, du moins à court et à moyen terme. Flahaux et De Haas ont analysé les migrations africaines pour montrer à quel point le « développement » dans les pays pauvres […] est généralement associé à des niveaux croissants plutôt que décroissants de mobilité et de migration ». En effet, concevoir le développement et les migrations de manière linéaire, où le sous-développement alimente les migrations et les minimise, tend à négliger l’humanité du migrant, en tant que personne avec des espoirs, des peurs et des rêves uniques, pouvant inclure des « aspirations » pour migrer pour des raisons qui vont au-delà de l’amélioration de leurs conditions socio-économiques. Bien sûr, conformément au « cadre des aspirations-capacités » de De Haas, la réalisation de ces aspirations va de pair avec la capacité de le faire, ce qui inclut un revenu suffisant, étant donné que le processus de migration tend à être coûteux.

L’Objectif 2 fait allusion aux aspirations, avec l’inclusion dans le texte introductif du paragraphe 18 d’un engagement que des conditions sont mises en place pour que les personnes « puissent réaliser leurs aspirations personnelles ». De plus, l’Objectif 2 vise prétendument à réduire au minimum la « migration irrégulière » et non la totalité de la migration. Néanmoins, en l’absence d’une définition précise de ce que l’on entend par « migration irrégulière » aux fins du Pacte, malgré les appels lancés tout au long des négociations en ce sens, la teneur des actions décrites au paragraphe 18 indique une volonté de réduire la migration en général. Par exemple, comme cela a été noté ailleurs, contrairement à la déclaration liminaire reconnaissant que la migration peut apporter des avantages à tous, l’Objectif 2 est axé sur la lutte contre les facteurs de migration exclusivement dans les pays pauvres. L’approche des « causes profondes » préconisée dans la Déclaration de New York (paragraphe 30) fait de la migration un problème qu’il faut endiguer au lieu de reconnaître les possibilités qu’elle peut offrir. Ainsi, au paragraphe 18 (d), nous voyons un changement dans le fait que les États sont appelés à investir dans le développement durable afin que les populations puissent améliorer leur vie et rencontrer leurs aspirations en vue de créer « des conditions propices permettant aux communautés et aux individus de tirer parti des opportunités offertes dans leurs propres pays ».

Facteurs environnementaux de la migration

Comme Aleinikoff et Martin l’ont noté, le Pacte est novateur en ce qu’il fait explicitement référence aux facteurs environnementaux de la migration. Il s’agit d’un effort collectif des États pour faire face au sort de certains de ceux qui ont été déracinés pour des raisons extérieures au régime international de protection des réfugiés et pour lesquels il n’existe aucune perspective immédiate de retour.

Il convient de noter le changement apporté au paragraphe 18 (h), qui intègre désormais une dimension « Droits de l’Homme » dans le renforcement de l’analyse et du partage communs d’informations dans le contexte de la compréhension et de la planification des migrations liées au changement climatique. Les États sont appelés à assurer « le respect effectif, la protection et le plein exercice des droits fondamentaux de tous les migrants ». Un autre changement bienvenu introduit aux dernières étapes de la négociation est la référence au respect des droits dans l’assistance humanitaire fournie aux personnes touchées par des catastrophes naturelles soudaines ou à évolution lente.

Cependant, malgré l’inclusion des facteurs environnementaux et leur articulation dans le langage des droits, c’est aussi cet ensemble d’actions qui illustre le mieux la préoccupation des États en matière de confinement à l’intérieur des frontières nationales. Les actions décrites dans l’Objectif 2 ne spécifient pas les perspectives à long terme pour les migrants forcés de se déplacer à cause de problèmes environnementaux. Aucune interdiction de non-refoulement n’empêche leur retour dans les lieux où ils ont fui. Nous voyons plutôt comment l’action initiale appelant à « l’élaboration de plans de migration sur mesure […] comprenant une relocalisation temporaire et permanente prévue pour faciliter la migration en tant que stratégie d’adaptation » (Avant-projet, paragraphe 15 (j)) est supplantée par l’action visant à développer l’adaptation et des stratégies de résilience qui omettent toute référence à la délocalisation et précisent plutôt que « l’adaptation dans le pays d’origine est une priorité » (Projet final, paragraphe 15 (i)).

Cet accent mis sur l’adaptation dans le pays d’origine est exceptionnellement choquant, car il suit une liste de certaines réalités changeantes auxquelles les gens sont confrontés, notamment « la désertification, la dégradation des sols, la sécheresse et l’élévation du niveau de la mer ». Il n’est pas exagéré de voir comment ces situations pourraient donner lieu à des conditions de vie abominables qui pourraient constituer une violation des droits des personnes impliquées dans la mesure où elles excluent la capacité de vivre dignement. C’est le paragraphe 21 (g) de l’Objectif 5 qui offre un moyen par lequel les personnes touchées par « des catastrophes naturelles soudaines et d’autres situations précaires » peuvent trouver un moyen de se déplacer alors qu’un retour dans leur pays n’est pas possible. Néanmoins, comme il a été noté précédemment dans cette série, les dispositions qui garantissaient initialement les droits des migrants en vue de créer des voies de migration sûres et légales ont disparu du texte final ou sont devenues intentionnellement vagues.

Dans ce contexte, l’accent mis par le Pacte sur l’endiguement est mis en évidence, avec le changement suggéré au cours des négociations consistant à « utiliser des mesures de migration pratiques » lorsque l’adaptation dans le pays d’origine n’est pas réalisable, considérée comme allant trop loin, conduisant à la version finale reconnaissant l’adaptation dans le pays d’origine comme une priorité. De plus, étant donné que la grande majorité des migrants déplacés par des phénomènes environnementaux restent à l’intérieur des frontières nationales, l’omission du Pacte de faire référence aux mouvements internes résultant des conditions environnementales est également préoccupante.

Dans cette optique, l’absence de toute référence au droit humain de quitter son pays revêt une plus grande pertinence. La Déclaration universelle des Droits de l’Homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques précisent le droit de toute personne de quitter n’importe quel pays, y compris le sien. Pourtant, l’absence de référence explicite au droit et à l’emploi du langage dans l’Objectif 2, qui donne la priorité au non-mouvement, dresse un tableau sombre dans lequel les droits individuels sont sacrifiés sous l’autel du contrôle des migrations.

L’avenir

En conclusion, il convient de saluer les efforts déployés par le Pacte pour améliorer les conditions socio-économiques des individus et des communautés et pour mieux se préparer aux effets dévastateurs du changement climatique et de la dégradation de l’environnement. Cependant, lorsqu’on évalue le succès potentiel des Objectifs du Pacte, il pourrait être utile de prêter attention aux mots d’Audre Lorde faisant référence aux aspects multidimensionnels de l’existence humaine. Son observation selon laquelle « il n’existe pas de luttes à enjeu unique, parce que nous ne vivons pas des vies qu’à un seul enjeu » résonne chez ceux pour qui le désir de migrer n’est pas réductible à un facteur unique ou à des facteurs se limitant à une amélioration des conditions socio-économiques.

Ainsi, dans le contexte du développement et des changements environnementaux, le succès de l’Objectif 2 consistant à faire de la migration un choix plutôt qu’une nécessité incombe aux États qui le réalisent dans l’esprit du principe de responsabilité partagée exposé dans sa vision et ses principes directeurs, tout en respectant les droits individuels du migrant en accord avec son humanité.

Articles :

Article 11 (1) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels :

Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris de la nourriture, des vêtements et un logement suffisants, et à l’amélioration continue des conditions de vie. Les États parties prendront les mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit, reconnaissant à cet effet l’importance essentielle d’une coopération internationale fondée sur le libre consentement.

Pacte international relatif aux droits civils et politiques, article 12 (2) :

Toute personne est libre de quitter tout pays, y compris le sien.

Article original : Busuttil, Nicolette (2018GCM Commentary: Objective 2: Minimize the adverse drivers and structural factors that compel people to leave their country of origin. Disponible sur: https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/12/10/gcm-commentary-objective-2/ [Accessed 21 Déc. 2018]

Traduction & Révision : Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

 

 

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