Objectif 21 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Coopérer pour faciliter le retour et la réadmission dans un lieu sûr et digne, ainsi que pour la réintégration durable

Introduction

L’Objectif 21 de la version finale du Pacte mondial pour une migration sûre, ordonnée et régulière aborde le processus d’expulsion, qui comprend trois mesures, notamment le retour, la réadmission et la réintégration. En ce qui concerne le retour, les États s’engagent à faciliter un retour sûr et digne et à garantir une procédure régulière, une évaluation individuelle et un recours effectif en défendant l’interdiction des expulsions collectives et du retour au risque de violations graves des Droits de l’Homme. Dans le cadre du volet réadmission, les États s’engagent à recevoir et à réadmettre dûment leurs ressortissants. Enfin, les mesures visant à une réintégration durable incluent la sécurité personnelle, l’autonomisation économique, l’inclusion et la cohésion sociale. Afin de réaliser ce triple engagement, l’Objectif 21 propose neuf séries d’actions, détaillées aux paragraphes 37 (a) à (i). Globalement, l’Objectif 21 met nettement plus l’accent sur les tâches liées à la réadmission et à la réintégration, qui incombent aux pays d’origine, qu’aux obligations liées au retour, qui lient les États expulsant. Les actions d’application contiennent plusieurs dispositions louables, notamment l’accent mis sur les caractéristiques du retour tenant compte du genre et des enfants, la mention des droits de l’enfant, le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant, le droit à la vie familiale et à l’unité de la famille (en particulier le contexte du retour des enfants) et les garanties de procédure. Cependant, les actions ne comprennent pas un certain nombre de normes fondamentales du processus d’expulsion, telles que le principe de non-refoulement, l’interdiction des expulsions collectives, le droit à la vie et l’interdiction des mauvais traitements lors du retour forcé.

L’évolution

Tout au long du processus de négociation, plusieurs modifications ont été apportées aux projets successifs des engagements et aux actions d’exécution de l’Objectif 21. Les obligations des États expulsant ont été élargies dans certains domaines, tandis que dans d’autres elles ont été réduites.Le volet réadmission a été élargi, tandis que les obligations visant à une réintégration durable ont été légèrement élargis. Ce commentaire traite des changements les plus importants.

Le principe de non-refoulement

Dans l’Objectif 21, les États s’engagent à ne pas renvoyer les migrants lorsqu’il existe un risque réel et prévisible de mort, de torture et d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ou de tout autre préjudice irréparable. Cet engagement est crucial dans le contexte du retour car il reflète l’interdiction absolue du refoulement, inscrite dans le droit coutumier et conventionnel (art. 6 et 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et art. 3 et 16 de Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants). Toutefois, pour souligner le caractère contraignant de cette norme, il aurait été souhaitable de l’appeler explicitement comme principe de non-refoulement, comme cela a été fait dans la Révision 2. Les actions nécessaires à la réalisation de cet engagement sont énoncées à l’alinéa (e). Ce paragraphe fait référence à un certain nombre de garanties procédurales (telles que l’évaluation individuelle, les recours légaux et les garanties d’une procédure régulière), tout en restant muet en ce qui concerne la protection matérielle contre le refoulement. Étant donné le rôle essentiel du principe de non-refoulement, il aurait été souhaitable d’inclure l’obligation de non-refoulement parmi les mesures d’application visées à l’alinéa (e).

Contrairement à tous les projets précédents, la version finale de l’alinéa (e) prévoit que le retour doit s’effectuer par le biais d’une «coopération rapide et efficace entre les pays d’origine et de destination». Cet alinéa doit être lu à côté de l’alinéa (c), aux termes duquel les pays (d’origine) devraient coopérer pour identifier leurs ressortissants et délivrer des documents de voyage pour leur retour. L’implication des pays d’origine dans les procédures de retour peut saper la protection même contre le refoulement. Il ne devrait jamais être recherché rapidement, comme le prévoit l’alinéa (e), ni simultanément, ni même avant que la personne n’ait épuisé les recours judiciaires contre son expulsion, comme le suggère le libellé de ce paragraphe. Les autorités consulaires ou autres des pays d’origine ne doivent jamais avoir accès à des personnes ou à des informations relatives à l’identité de personnes pouvant nécessiter une protection internationale. L’État hôte peut demander au pays d’origine de confirmer la nationalité du rapatrié potentiel et de ne délivrer les documents de voyage nécessaires qu’après que tout risque encouru lors du retour ait été soigneusement évalué et exclu et que la personne ait eu accès à un recours effectif pour contester son expulsion (voir ici un cas récent dans lequel des autorités du pays d’origine ont été impliquées dans l’identification de leurs ressortissants qui avaient des demandes de protection valables).

Retour d’enfants

La version finale de l’alinéa (g), qui traite du retour des enfants, énonce les principes généraux dans un langage plus fort que les projets précédents. En conséquence, les États devraient veiller à ce que le retour des enfants ne soit effectué qu’après détermination de l’intérêt supérieur de l’enfant (également prévu à l’article 3 de la Convention relative aux droits de l’enfant (CRC)) et en tenant compte du droit à la vie de famille et l’unité familiale. Pourtant, le projet final n’impose pas aux États de restituer un enfant à sa famille. Tout ce qu’elle exige, c’est qu’il y ait des dispositions appropriées en matière d’accueil, de garde et de réintégration des enfants à leur retour. Selon le Comité des droits de l’enfant (§ 80 à 81), la recherche de la famille est essentielle à la recherche d’une solution durable et doit avoir la priorité, sauf lorsque cela n’est pas dans l’intérêt supérieur de l’enfant. Pour se conformer à l’obligation énoncée à l’article 9 de la Convention relative aux droits de l’enfant de veiller à ce qu’un enfant ne soit pas séparé de ses parents contre son gré, les États devraient déployer tous les efforts nécessaires pour rendre un enfant non accompagné à ses parents, sauf si une séparation supplémentaire est nécessaire pour la santé de l’enfantet ses intérêts.

Deux questions principales qui ont entraîné la plupart des révisions concernaient l’organe qui accompagnait l’enfant tout au long du processus de retour et le lieu de retour. En ce qui concerne le premier point, alors que le projet initial prévoyait que l’enfant devait être accompagné d’un tuteur, conformément à la version finale de l’alinéa g, l’enfant doitdésormais être accompagné d’un parent, d’un tuteur légal ou «agent spécialisé». En pratique, ce peut être un agent de police ou d’agence de la migration, dépourvu de mandat de protection de l’enfance. Malgré les termes affaiblis de l’alinéa (g), le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant et du droit des enfants privés de leur milieu familial à une protection et à une assistance spéciales (art.20 (1) de la CDE) implique que, avant de renvoyer un enfant, l’État hôte désigne un tuteur. Le tuteur devrait avoir l’expertise nécessaire en matière de garde d’enfants et représenter les droits de l’enfant. Ainsi, selon le Comité des droits de l’enfant et le Comité des travailleurs migrants (§ 32), les agences dont les intérêts pourraient éventuellement être en conflit avec ceux de l’enfant, y compris les autorités chargées des questions de migration, ne devraient pas être éligibles à la tutelle. En ce qui concerne le lieu où les États peuvent expulser l’enfant, l’avant-projet et les trois projets suivants portaient sur «les pays dans lesquels [les enfants] sont renvoyés» ou «le pays du retour», ce qui suggère que le pays de destination n’est pas nécessairement le pays d’origine de l’enfant. En revanche, le dernier libellé de l’alinéa (g) fait référence aux pays d’origine qui respectent l’intérêt supérieur de l’enfant.

Retour volontaire contre retour forcé

Les exigences relatives à la forme du retour ont été progressivement diluées au cours du processus de négociation. Jusqu’à la Révision 2, l’Objectif 21 privilégiait le retour volontaire par rapport au retour forcé. À la suite de modifications successives, le projet final est muet à cet égard. En vertu de l’alinéa (b), les États devraient promouvoir des programmes volontaires, sans pour autant être obligés d’opter pour le retour volontaire avant le retour forcé de la personne. Toutefois, conformément aux normes internationales (§ 87), le retour devrait être essentiellement volontaire. La priorité au retour volontaire peut être déduite du principe de proportionnalité, selon lequel les limitations de la liberté d’action de l’individu sont les moins restrictives possible. Plus généralement, le retour volontaire est plus apte à être «sûr et digne», un but que vise l’Objectif 21.

Coopération en matière de réadmission

Les obligations de réadmission des pays d’origine occupent une place de choix dans l’Objectif 21 et ont été élargies au cours des négociations. Dans les quatre premières versions de l’Objectif 21, les pays se sont engagés à recevoir dûment leurs «ressortissants de retour», ce qui suggère une forme de retour volontaire à cet égard. La version finale de cet engagement est formulée dans des termes légèrement différents, à savoir que les pays s’engagent à recevoir et à réadmettre dûment leurs ressortissants. Dans la formulation actuelle, cet engagement semble s’étendre aux personnes expulsées de force. En outre, une deuxième partie a été ajoutée à cette phrase. En conséquence, les pays s’engagent à accueillir et à réadmettre leurs ressortissants, dans le respect desDroits de l’Homme de retourner dans son pays et de l’obligation des États de réadmettre leurs propres ressortissants. En effet, en vertu de l’article 12 (4) du PIDCP, nul ne peut être privé arbitrairement du droit d’entrer dans son propre pays. Les pays de renvoi ont souvent recours à cette disposition pour inciter les pays d’origine à réadmettre leurs nationaux. Toutefois, comme il consacre le droit de retour dans son pays, l’obligation concomitante d’accepter le retour des nationaux ne s’applique qu’au retour volontaire. C’est précisément parce que le droit international ne semble imposer aucune obligation de réadmettre ses ressortissants qui sont renvoyés de force, les pays de renvoi recourent à diverses incitations pour persuader les pays d’origine de signer des accords de réadmission et de réadmettre rapidement leurs ressortissants. Ces accords sont traités à l’alinéa (a).

La portée de la coopération en matière de réadmission a été élargie au cours des négociations pour inclure des arrangements plus souples. Conformément à la version finale du paragraphe (a), les pays devraient élaborer et mettre en œuvre des cadres et accords de coopération bilatéraux, régionaux et multilatéraux, y compris des accords de réadmission, pour le retour et la réadmission. Le fardeau de la mise en œuvre, ajouté au cours des négociations, incombe évidemment aux pays d’origine. Les accords comportant une clause de réadmission associent généralement les obligations de réadmission des pays d’origine et de contrôle des frontières à une assistance financière et en nature en matière de gestion des frontières offerte par les pays d’accueil. Ils donnent plus de poids aux pays d’origine pour les convaincre de coopérer lors de la réadmission. Les cadres de coopération en matière de réadmission, actuellement au centre des préoccupations de l’Union européenne, font généralement référence à des arrangements souples, qui peuvent facilement échapper au contrôle parlementaire. Les formes d’accords bilatéraux, ajoutés lors des négociations, offrent également plus de flexibilité aux États. En particulier, les accords bilatéraux non conventionnels, tels que les protocoles d’accord ou les accords de coopération policière, sont généralement opaques, les obligations en matière de Droits de l’Homme étant plus facilement écartées. Les dispositions extrêmement souples en matière de réadmission prévues à l’alinéa (a) peuvent entraver le contrôle démocratique et judiciaire, diluer la responsabilité des pays concernés et, en fin de compte, accroître le risque de violation des Droits de l’Homme. Tout en recherchant la coopération des pays d’origine, les pays d’accueil restent liés par leur obligation internationale en matière de Droits de l’Homme de ne pas exposer qui que ce soit au risque de violations graves des droits fondamentaux de la personne.

L’avenir

Outre l’Objectif 13 relatif à la détention d’immigrants, l’Objectif 21 concerne l’un des éléments les plus sensibles de la gestion des migrations. L’expulsion de non-citoyens en situation irrégulière est associée aux prérogatives souveraines traditionnelles. Cependant, ces prérogatives devraient être exercées conformément aux obligations internationales des États en matière de Droits de l’Homme. La formulation de l’Objectif 21 semble globalement inadéquate car elle vise simplement un retour dans la sécurité et la dignité, plutôt qu’un retour basé sur les Droits de l’Homme. Cependant, l’Objectif 21, comme tous les objectifs restants, est pleinement enraciné dans le droit international des Droits de l’Homme, comme cela est répété dans le Pacte (paragraphes 11, 15 et 41) et dans la Déclaration de New York sur les réfugiés et les migrants (paragraphes 5 et 11, 22 et 41), et les États devraient la mettre en œuvre dans le respect de leurs obligations internationales. Les dispositions de protection inscrites à l’Objectif 21 ne sont pas une expression de la bonne volonté ni des obligations morales des États envers les migrants, mais reflètent un ensemble de normes relatives aux Droits de l’Homme et aux normes régissant les mesures d’expulsion.

Le triple engagement de l’Objectif 21 (retour, réadmission et réintégration) et les actions nécessaires à sa réalisation réaffirment un certain nombre de normes pertinentes, telles que l’interdiction de réintégrer le risque de violations graves des droits fondamentaux de la personne, l’interdiction des expulsions collectives, le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant et les garanties d’une procédure régulière. En revanche, l’Objectif 21 ne dit rien sur le droit à la vie familiale et privée, énoncé à l’article 17 du PIDCP, qui peut constituer un obstacle au retour pour les Droits de l’Homme. À quelques reprises, l’Objectif 21 fixe des normes de protection inférieures à celles requises par les organes de surveillance des Droits de l’Homme des Nations Unies, notamment l’absence d’obligation de toujours représenter les enfants non accompagnés par un tuteur qualifié ou de privilégier les retours volontaires. La mise en œuvre de l’Objectif 21 peut aussi poser d’autres problèmes, qui sont liés à la coopération entre les pays d’origine et de destination. Il prévoit une implication rapide des pays d’origine dans les procédures d’identification et, plus largement, prévoit un large éventail de mécanismes de coopération, caractérisés dans leur grande majorité par une flexibilité et un manque potentiel de contrôle et de responsabilité. Les lacunes en matière de protection dans l’Objectif 21 et les défis résultant de sa mise en œuvre ne doivent pas détourner les États de leurs obligations internationales en matière de Droits de l’Homme relatives à l’expulsion.

Enfin, toute politique de retour devrait être accompagnée de mesures de régularisation adéquates. Toutes les personnes à qui on a refusé le statut de réfugié ou un autre statut de protection ne peuvent pas quitter le pays d’accueil. Habituellement, les pays tolèrent le séjour de personnes qu’ils ne peuvent pas déporter, mais sans leur offrir de permis. Restés dans une impasse semi-légale sans accès à des droits socio-économiques adéquats, les migrants non-expulsables risquent de devenir sans ressources. En plus de ne pas respecter les obligations qui leur incombent en vertu du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels pour assurer des moyens de subsistance de base à toute personne se trouvant sous leur juridiction, en ne régularisant pas les personnes non expulsables, les États ne parviennent pas à réaliser une migration ordonnée et régulière. L’Objectif 21 parle du «retour des migrants qui n’ont pas le droit de séjour légal» (§ (e)), ce qui implique que l’absence de statut juridique devrait déclencher le retour. Selon le Haut-Commissaire des Nations Unies aux Droits de l’Homme, le Pacte devrait engager les États à développer des mécanismes appropriés pour accorder un statut juridique aux migrants qui ne peuvent pas rentrer. Les mesures de régularisation sont traitées dans l’Objectif 5, qui concerne les voies de migration régulière, auquel l’Objectif 21 ne renvoie pas. Dans l’Objectif 5, les États s’engagent à adapter les options pour la migration régulière de manière à répondre aux besoins des migrants en situation de vulnérabilité. Parmi les actions de mise en œuvre, l’Objectif 5 prévoit des visas humanitaires et des permis de travail temporaires pour les personnes dont le retour dans leur pays d’origine n’est pas possible, sur la base de considérations humanitaires et autres (§ 21 (g)). Les États ont déjà exprimé cet engagement dans la Déclaration de New York, se félicitant de l’octroi d’une protection temporaire contre le retour de migrants qui ne remplissent pas les conditions pour bénéficier du statut de réfugié mais ne peuvent pas retourner dans leur pays d’origine (§ 53), et énumèrent les politiques de régularisation que le Pacte devrait inclure (annexe II, § 8 (p)). Les retours visés à l’Objectif 21 devraient être complétés par des programmes de régularisation relevant de l’Objectif 5.

Article :

Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, Article 3 (1):

Aucun État Partie ne doit expulser, refouler ou extrader une personne vers un autre État s’il existe des motifs sérieux de croire qu’elle serait en danger d’être soumis à la torture.

Article original : Dr. Majcher, Izabella(2018).  GCM Commentary: Objective 21: Cooperate in facilitating safe and dignified return and readmission, as well as sustainable reintegration.Disponible sur: https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/11/01/gcm-commentary-objective-21/ [Accessed 09 Nov. 2018]

Traduction & Révision : Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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