Objectif 22 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Établir des mécanismes pour la transférabilité des droits à la sécurité sociale et des avantages acquis

Introduction

Le but de l’Objectif 22 est de résoudre les problèmes transnationaux de sécurité sociale des travailleurs migrants et de leurs familles. Le problème qu’il cherche à résoudre concerne les incohérences et les incompatibilités dans les systèmes nationaux de sécurité sociale, qui poussent les travailleurs migrants à cotiser à des fonds de sécurité sociale conçus pour leur bien-être mais qui ne leur permettent pasd’accéder à des prestations,à cause de leur statut de migrants (ou d’anciens migrants), alorsqu’ils y auraient droit. C’est un problème fréquent des travailleurs migrants. Dans leur pays d’accueil, ils contribuent, en tant que travailleurs, à divers systèmes de sécurité sociale: soins de santé, allocations de chômage, soins de maternité, pensions, etc. Tant qu’ils demeurent résidents de leur pays d’accueil (et ont un statut régulier), ils peuvent généralement accéder à ces avantages en tant que travailleurs et anciens travailleurs. Mais lorsqu’ils rentrent dans leur pays d’origine ou dans le pays tiers (s’ils le font), l’absence d’accord entre leurs pays de résidence et d’emploi peut signifier que les avantages de leurs contributions sont perdus. Selon un principe commun des systèmes nationaux de sécurité sociale, la plupart des prestations ne peuvent être exportées que si un travailleur quitte le pays. Cela peut signifier qu’un travailleur migrant qui retourne dans son pays d’origine perd toutes les prestations accumulées. Cela peut aboutir à ce que les travailleurs migrants soient «piégés» dans leur pays d’accueil, le coût du départ étant la perte de tous les avantages sociaux liés à ce système de sécurité sociale spécifique. S’ils retournent dans leur pays d’origine pour prendre leur retraite ou fonder une famille, ils risquent d’être démunis si leur seul revenu était celui qui leur permettait de cotiser à la sécurité sociale dans un autre État, cotisations qui ne donnent pas droit à des droits transférables. Une autre conséquence du manque de coordination de la sécurité sociale dans les différents pays est que les cotisations sociales des travailleurs migrants finissent par subventionner les fonds de sécurité sociale pour les résidents sur le territoire de l’État hôte car les migrants ne peuvent pas accéder aux avantages en raison de leurs allées et venues (ou dans certains cas, de leur statut de migrants). Certains commentateurs ont comparé cela à du vol.

Comparaison

Cette disposition a peu changé depuis l’Avant-projet du 5 février 2018. Le sujet est resté stable et les changements ont été principalement cosmétiques. À mesure que le format des objectifs s’harmonisait, cet Objectif reprenait le langage commun, en particulier l’invitation faite aux États de s’inspirer des mesures prises pour résoudre le problème.

L’Objectif commence par un engagement à aider les travailleurs migrants, quel que soit leur niveau de compétences, à accéder à la protection sociale dans leur pays d’accueil. La protection sociale est un terme plus large que la sécurité sociale, cette dernière étant normalement définie comme incluant uniquement les prestations contributives, alors que la protection sociale est généralement utilisée pour couvrir toute la gamme des prestations, y compris celles qui sont payées avec des fonds publics généraux (par exemple, les impôts). Il est toujours plus facile de parvenir à un accord sur les prestations de sécurité sociale pour les travailleurs migrants que d’autres prestations sociales auxquelles les travailleurs migrants ont pu contribuer uniquement par le paiement d’impôts, et non de contributions spécifiques liées à l’assurance. Il est donc plus facile d’aider les migrants à accéder à la protection sociale dans le pays d’accueil que de chercher à réglementer l’exportation de toute protection sociale vers leur pays d’origine au cas où le travailleur migrant y retournerait. Pour couvrir cette difficulté, l’Objectif propose que les travailleurs migrants bénéficient de la transférabilité des droits de sécurité sociale applicables et des avantages acquis dans leur pays d’origine à leur retour dans leur pays d’origine. Il n’y a aucune référence à la portabilité de la protection sociale. L’Objectif couvre également la migration vers un pays tiers.

L’Objectif propose un certain nombre d’actions (quatre dans l’Avant-projet, diminué de trois dans le projet final grâce à la consolidation des sujets et non à l’exclusion de domaines) pour tenir l’engagement. Premièrement, des systèmes nationaux de protection sociale non discriminatoires, comprenant des socles de protection sociale pour les nationaux et les migrants, sont recommandés. Cela est conforme à la recommandation n° 202 de l’OIT adoptée en 2012 qui a apporté une cohérence internationale au principe des socles de protection sociale et à un accord international sur l’importance de ce concept. L’idée est qu’il existe un niveau de protection sociale applicable à tous les travailleurs et à leurs familles. Dans la Recommandation n° 202, ce plancher est défini comme «les garanties de base de la sécurité sociale qui assurent une protection visant à prévenir ou à réduire la pauvreté, la vulnérabilité et l’exclusion sociale». La recommandation énonce 18 principes pour atteindre ce résultat. Bien que ces principes ne soient pas répétés dans l’Objectif, la référence à la recommandation autorise l’utilisation de ces principes dans la poursuite de l’objectif du Pacte.

La conclusion d’accords internationaux est l’un des éléments clés pour parvenir à des résultats positifs en matière de coordination de la sécurité sociale pour les travailleurs migrants. L’Objectif en fait une deuxième action à entreprendre par les États. Il indique notamment que des accords internationaux doivent être conclus pour garantir la transférabilité des avantages acquis. Cela différencie les prestations de protection sociale des prestations acquises – celles auxquelles le travailleur a cotisé. Sont spécifiquement inclus les pensions et les soins de santé, mais il existe également un «autre avantage acquis» fourre-tout pour les autres types de prestations contributives. L’action suggère également que les accords doivent couvrir les migrations à long terme et temporaires. La troisième action appelle les États à intégrer les règles de portabilité des droits et avantages acquis dans les cadres nationaux de sécurité sociale. L’un des principaux obstacles empêchant les travailleurs migrants d’accéder aux droits à la sécurité sociale d’un pays d’accueil une fois qu’ils sont partis est de faire en sorte que tous les membres de l’administration répondent à leurs demandes. Les travailleurs migrants ne représentent qu’un faible pourcentage de la main-d’œuvre dans les grands États. Les États où ils constituent une partie importante du marché du travail ont tendance à être petits et très peu nombreux. Par conséquent, lorsque d’anciens travailleurs migrants demandent que leurs prestations de sécurité sociale soient exportées, il n’y a souvent aucune personne spécifique dans la bureaucratie de la sécurité sociale désignée pour traiter leurs demandes. Celles-ci étant inévitablement plus compliquées que les revendications des nationaux (souvent aggravées par des problèmes de langue), elles n’attirent souvent pas l’attention nécessaire pour être résolues. L’action propose de désigner des points focaux nationaux dans les pays d’origine, de transit et de destination, chargés de faciliter les demandes de transférabilité des travailleurs migrants. Une attention particulière devrait être accordée aux femmes et aux personnes âgées, en fonction de l’action, car elles se heurtent souvent à des difficultés supplémentaires. L’action propose de créer des fonds de protection sociale des migrants dans les pays d’origine afin de soutenir les travailleurs migrants et leurs familles. Cette suggestion peut être ambiguë car l’hypothèse est que ces fonds soient soutenus financièrement par les pays d’accueil où les travailleurs migrants ont déjà travaillé. Dans certains exemples de ce type de fonds, les cotisations sociales des travailleurs migrants au lieu de financer des prestations pour les travailleurs de leurs pays d’origine servent à financer des organisations qui «soutiennent» les travailleurs migrants rentrés au pays, en finançant les salaires, etc. de ceux qui travaillent dans ces organisations. Cela peut profiter aux travailleurs de retour au travail, mais détruit le caractère d’assurance des cotisations de sécurité sociale qui financent les pensions et autres avantages sociaux.

L’avenir

Cet objectif sera bien accompli s’il prend au sérieux la recommandation d’appliquer la recommandation n° 202 de l’OIT et promeut la ratification de la convention n° 102 de l’OIT sur la sécurité sociale. L’un des avantages de la recommandation et de la convention est qu’elles sont d’application générale et améliorent la situation économique de tous, pas seulement des travailleurs migrants. Le développement de réseaux de protection sociale complets aide les travailleurs migrants, en particulier ceux qui perçoivent des bas salaires, mais transforme également la communauté d’accueil en une communauté plus égalitaire. La coordination de la sécurité sociale par le biais d’accords internationaux est notoirement complexe et a tendance à être longue. Les avantages peuvent être très substantiels pour les travailleurs migrants; la complexité ne devrait donc jamais être une excuse pour ne pas agir, mais une action nécessite un investissement en ressources administratives pour obtenir un résultat. Les accords multilatéraux peuvent souvent être utiles pour réduire les coûts, mais les spécificités des différents systèmes peuvent rendre cela difficile à réaliser (comme l’UE le sait fort bien). Pour atteindre l’objectif de la transférabilité, il est essentiel de réduire les obstacles administratifs rencontrés par les travailleurs migrants lorsqu’ils essaient de faire valoir leurs droits, en particulier lorsqu’ils sont rentrés dans leur pays d’origine. Les actions visant à créer des centres de coordination dans les pays d’origine, de transit et de destination constituent un excellent point de départ pour faciliter la réalisation de l’Objectif: la transférabilité des droits à la sécurité sociale. Les pays dans lesquels les travailleurs migrants ont versé des contributions doivent renverser la législation qui en réduit la portabilité ou diminue leur valeur supposée pour expressément s’ajuster aux conditions de l’état d’origine du travailleur.

Article :

Article 22 de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme :

Toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale et à la réalisation, grâce aux efforts nationaux et à la coopération internationale, dans le respect de l’organisation et des ressources de chaque État, des droits économiques, sociaux et culturels indispensables à sa dignité et au libre développement de sa personnalité.

Article original Guild, Elspeth et Jean Monnet (2018).  GCM Commentary: Objective 22: Establish mechanisms for the portability of social security entitlements and earned benefits. Disponible sur: https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/11/15/gcm-commentary-objective-22/ [Accessed 22 Nov. 2018]

Traduction & Révision : Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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