Objectif 4 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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S’assurer que tous les migrants ont une preuve d’identité légale et une documentation adéquate

Introduction

L’Objectif 4 du Pacte mondial pour les migrations a pour but «de veiller à ce que tous les migrants aient une preuve de leur identité légale et une documentation adéquate». L’Objectif lui-même est formulé de manière légèrement différente de celle utilisée dans l’Avant-projet, qui prévoyait: « Fournir à tous les migrants une preuve de leur identité légale, une pièce d’identité et des documents d’identité appropriés ». La différence entre les deux versions est subtile. Cependant, plus nous approfondissons le texte de l’Objectif, plus il devient clair qu’il s’agit d’une version diluée de l’Avant-projet, qui a perdu bon nombre des caractéristiques positives de ce projet tout en introduisant quelques-unes négatives. La conclusion générale à tirer est que, dans cette forme «finale», il est difficile de voir en quoi l’Objectif 4 ajoute aux obligations existantes des États vis-à-vis des migrants en vertu du droit international des Droits de l’Homme; alors qu’une partie du langage représente en réalité un assouplissement de ces obligations. De plus, il existe manifestement une volonté claire de promouvoir une meilleure coopération entre les États, en vue de ce qui semble être un objectif tacite visant à éloigner les migrants «non désirés».

L’évolution

La déclaration d’intention principale au titre de l’objectif le dit clairement et il est donc utile de comparer directement le paragraphe 20 du projet final avec ce qui était le paragraphe 18 de l’Avant-projet:

L’Avant-projet, § 18 Projet final, § 20
Nous nous engageons à fournir aux migrants une preuve d’identité légale et d’autres documents pertinents, notamment des certificats de naissance, de mariage et de décès, à toutes les étapes de la migration, afin de mettre fin à l’apatridie et d’éviter d’autres vulnérabilités. Nous nous engageons en outre à faire en sorte que cette documentation permette à tous les migrants d’avoir accès aux services et d’exercer leurs droits fondamentaux, et aux États d’identifier la nationalité d’une personne à son entrée et à son retour. À cet égard, les actions suivantes sont déterminantes:

 

Nous nous engageons à respecter le droit de tout individu à une identité juridique en fournissant à tous ses ressortissants une preuve de nationalité et la documentation appropriée, permettant aux autorités nationales et locales de vérifier l’identité juridique du migrant lors de son entrée, pendant le séjour et pour le retour, ainsi que pour assurer des procédures de migration efficaces, une prestation de services efficace et une sécurité publique accrue. Nous nous engageons en outre à veiller, par des mesures appropriées, à ce que les migrants reçoivent une documentation adéquate et des documents d’état civil, tels que les certificats de naissance, de mariage et de décès, à toutes les étapes de la migration, afin de donner aux migrants les moyens d’exercer efficacement leurs droits fondamentaux.

 

Le premier changement qui se dégage est que, même si l’Avant-projet est axé sur tous les migrants à «toutes les étapes de la migration», le projet final se concentre plutôt sur les «ressortissants». C’est une décision particulière pour un pacte sur la migration. La logique semble être que si chaque État fournit une documentation à tous ses ressortissants, il n’aura aucun problème à identifier la région d’origine des migrants (et surtout, le lieu où ils peuvent être renvoyés). Cette raison ne tient pas compte de la situation des apatrides ou d’autres groupes vulnérables (y compris des personnes déplacées qui ne sont pas reconnues comme réfugiés, victimes de la traite et des migrants en situation irrégulière). Il ne s’agit clairement pas d’un oubli, comme le prévoyait le texte de l’Avant-projet de «mettre fin à l’apatridie et d’éviter d’autres vulnérabilités», objectif qui a été retiré du projet final. Il s’agit donc d’un recul de la portée de la protection et de l’ambition de l’Objectif. Il ne s’agit plus d’un objectif qui vise principalement à documenter et à protéger les migrants sans papiers qui n’ont peut-être pas de nationalité, mais plutôt d’un objectif qui vise principalement à documenter les ressortissants, afin que la migration puisse être contrôlée plus efficacement et que les migrants non désirés puissent être renvoyés dans leur pays d’origine. Le cadeau fait aux Etats est la phrase «permettant aux autorités nationales et locales de vérifier l’identité légale d’un migrant lors de son entrée, de son séjour et de son retour, ainsi que de garantir des procédures de migration et une prestation de services efficaces, et une sécurité publique améliorée», qui constitue l’objectif principal du point de vue des autorités étatiques et non des migrants individuels (comme ce fut le cas avec l’Avant-projet). Il faut reconnaître que la dernière phrase est toujours formulée du point de vue des droits des migrants, mais le changement de priorité qui s’est produit entre l’Avant-projet et le projet final est clair.

Les sept actions spécifiques (sous-paragraphes A à G) de l’Objectif 4 méritent également un examen plus approfondi.

Le paragraphe A vise à «améliorer les systèmes d’état civil, en veillant particulièrement à entrer en contact avec les personnes non enregistrées et nos ressortissants résidant dans d’autres pays…». Cela poursuit la tendance à accorder la priorité à l’enregistrement de «nos ressortissants». Cependant, une amélioration importante dans ce texte est la référence à la protection du droit à la vie privée et aux données à caractère personnel, qui n’étaient pas incluses dans l’Avant-projet. De même, le paragraphe B, qui examine l’harmonisation des documents de voyage conformément aux spécifications de l’organisation de l’aviation civile internationale, souligne également l’importance de la protection de la vie privée et des données.

Le paragraphe C concerne l’accès à la protection consulaire. Un changement important par rapport à l’Avant-projet est que ce précédent projet appelait à l’accès à la documentation consulaire pour tous les «migrants», alors que le projet final limitait à nouveau le champ d’application de cette définition aux «ressortissants». Cela peut sembler être une restriction légitime, car les États ont le droit (et l’obligation) de protéger leurs ressortissants. Cependant, il est important de noter que de nombreux migrants deviennent apatrides lorsque leur propre pays ne parvient pas à les reconnaître et à les protéger en tant que «ressortissants». Les migrants se trouvant dans de telles situations se retrouvent pris au piège entre un manquement ou un refus d’assumer la responsabilité du pays d’origine et un manquement ou le refus d’identifier et de protéger par le pays d’immigration. Le projet final n’aide en aucune manière à faire face à cette difficile réalité, qui entraîne des conséquences non négligeables dans la vie réelle sur la liberté, le mouvement et les autres droits des individus, ainsi que des difficultés pour les États. En limitant cette disposition aux «ressortissants», les personnes dont la nationalité est contestée resteront probablement sans appui, ni protection.

Le paragraphe E continue de mettre l’accent sur l’apatridie. Il a pour but de «renforcer les mesures visant à réduire les cas d’apatridie, notamment en enregistrant les naissances des migrants, en veillant à ce que les hommes et les femmes puissent également transmettre leur nationalité à leurs enfants et en accordant la nationalité aux enfants nés sur le territoire d’un autre État, en particulier dans les situations où un enfant serait autrement apatride, en respectant pleinement le droit fondamental à une nationalité et en conformité avec la législation nationale ».

Les deux premières actions consistant à enregistrer les naissances de migrants et à garantir des lois sur l’égalité de nationalité entre les sexes sont les bienvenues et réaffirment les obligations existantes en vertu de l’article 7 de la Convention relative aux droits de l’enfant et de l’article 9 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW). Le texte relatif à la discrimination fondée sur le sexe en particulier constitue une amélioration par rapport à l’Avant-projet, qui ne portait que sur la capacité des femmes à conférer la nationalité à leurs enfants et non sur les hommes. Le texte ne va toutefois pas plus loin et couvre d’autres formes de discrimination (race, handicap, etc.) qui sont aussi à l’origine de l’apatridie et de la vulnérabilité dans les contextes migratoires.

Il existe une autre limitation importante qui doit être signalée. Le paragraphe E dans son ensemble semble s’appuyer sur la double hypothèse suivante:

La seule documentation fournie aux migrants résoudra leur apatridie.

La responsabilité de lutter contre l’apatridie incombe au pays d’origine.

En tant que tel, il passe largement sous silence le problème plus fondamental des lois, politiques et pratiques discriminatoires qui créent et perpétuent l’apatridie (indépendamment de la documentation); et ne réaffirme pas l’obligation des États hôtes en matière de Droits de l’Homme de jouer également un rôle dans la lutte contre l’apatridie.

Ainsi, alors que ce paragraphe énonce les obligations du pays d’origine des parents d’un enfant né dans un pays tiers, il est muet sur l’obligation du pays de naissance/demigration d’octroyer la nationalité aux enfants nés sur leur territoire qui, faute de quoi, serait apatride. Cette obligation est clairement énoncée dans la Convention relative aux droits de l’enfant et dans la Convention de 1961 sur la réduction des cas d’apatridie et, par conséquent, le libellé du paragraphe E est malheureusement régressif.

Le paragraphe F énonce ce qui suit: «Examiner et réviser les exigences relatives à la preuve de la nationalité dans les centres de prestation de services afin de garantir que les migrants sans preuve de nationalité ou d’identité légale ne sont pas empêchés d’accéder aux services de base ni ne sont privés de leurs droits fondamentaux». Cela semble être un développement positif. Cependant, il s’agit d’un nivellement par le bas du langage de l’Avant-projet, qui a appelé les États à «supprimer» ces exigences (et non à les «réviser et les retoucher»). Le langage de l’Avant-projet était plus approprié car, en vertu du droit international des Droits de l’Homme, les États ont l’obligation de fournir des droits et des services de base à toutes les personnes, quel que soit leur statut juridique. Par conséquent, l’appel à l’abolition de toute pratique portant atteinte à ces obligations en matière de Droits de l’Homme était approprié. Il est important de noter que l’Avant-projet a également fait spécifiquement référence aux «migrants apatrides», et il est difficile de savoir pourquoi ce groupe le plus vulnérable a été supprimé du projet final.

Le dernier paragraphe de l’Objectif 4 appelle à faciliter la participation à la vie de la communauté par la délivrance de cartes d’enregistrement, etc. Il s’agit d’une action importante et utile. Cependant, il est important de noter que sa nature est limitée et qu’en l’absence d’obligation de fournir la nationalité aux migrants apatrides et de régulariser leur statut, il ne s’agit que d’une mesure palliative, qui permettra une certaine liberté et flexibilité, mais qui limite le potentiel réel et la sécurité des migrants vulnérables.

L’avenir

En conclusion, il convient de rappeler que le projet final, comparé à l’Avant-projet, est plus faible en termes de droits et de protection, a une portée plus limitée et ne traite pas spécifiquement de la situation des migrants les plus vulnérables (y compris les apatrides). Il est décevant de constater que l’Avant-projet (qui, malgré quelques défis, était en grande partie un texte plus ambitieux et progressiste), a été édulcoré de cette manière. Dans la perspective de l’apatridie, il est également important de réfléchir au manque d’attention plus général accordé à l’apatridie dans le Pacte. De nombreux autres objectifs, notamment ceux sur les données (Obj 1), les conducteurs indésirables (Obj 2), les voies de migration régulière (Obj 5), la lutte contre la traite (Obj 10), la détermination du statut (Obj 12), la détention (Obj 13), la protection consulaire (Obj 14) et le retour (Obj 21), auraient été renforcés par une référence spécifique à l’apatridie et à la protection des apatrides. L’incapacité de s’attaquer de front à ce problème constitue une opportunité manquée et constitue peut-être le meilleur indice du fait que la véritable motivation du Pacte mondial ne consiste pas à protéger les plus vulnérables, mais à contrôler les frontières.

Articles :

Déclaration universelle des droits de l’Homme, Article 15.1 :

Toute personne a droit à une nationalité.

Convention relative aux droits de l’enfant, Article 7 :

L’enfant doit être enregistré immédiatement après la naissance et a le droit, dès la naissance, d’avoir un nom, le droit d’acquérir une nationalité et, dans la mesure du possible, le droit de connaître et d’être soigné par ses parents.

Les États parties veillent à la mise en œuvre de ces droits conformément à leur législation nationale et aux obligations qui leur incombent en vertu des instruments internationaux pertinents dans ce domaine, en particulier lorsque l’enfant serait autrement apatride.

Convention relative aux droits de l’enfant, Article 8 :

Les États parties s’engagent à respecter le droit de l’enfant à préserver son identité, y compris sa nationalité, son nom et ses relations familiales, tels qu’ils sont reconnus par la loi, sans ingérence illégale.

Lorsqu’un enfant est illégalement privé de tout ou partie des éléments de son identité, les États parties fournissent l’assistance et la protection appropriées, en vue de rétablir rapidement son identité.

Article original : Chickera, Amal (2018).  GCM Commentary: Objective 4: Ensure that all migrants have proof of legal identity and adequate documentation.Disponible sur : https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/11/08/gcm-commentary-objective-4/ [Accessed 14 Nov. 2018]

Traduction & Révision : Charlotte Naab, Jeanne Rowold& Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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