Objectif 8 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Sauver des vies et mettre en place des efforts internationaux coordonnés contre les migrants disparus

En résumé, l’Objectif 8 du Pacte mondial pour les migrations contient trois nouveaux éléments: sauver des vies et éviter les décès et les blessures; identifier les disparus et les morts; et de fournir une assistance à leurs familles.

Il convient de signaler dès le départ que, dans le cadre de l’Objectif 8 de ce pacte, les États ont officiellement reconnu que, lors de leur migration, la vie des personnes est menacée chaque jour et que beaucoup disparaissent, meurent ou sont par conséquence en deuil. Le Last Rights Project se félicite de ce développement novateur. Cependant, les responsabilités des États à cet égard ne sont pas nouvelles, elles existent depuis longtemps et peuvent être définies dans le droit international établi. Par exemple, l’article 6 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le droit à la vie et le devoir d’enquêter et la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, article 98, l’obligation de recherche et de sauvetage. Le The Last Rights Project a publié lui-même une déclaration exposant les obligations juridiques internationales des États et les droits des familles.

L’Objectif 8 ne peut être lu isolément du reste du Pacte, mais l’espace ne permet pas une telle analyse ici. Aux fins du présent commentaire, nous nous limitons à l’Objectif lui-même et au contexte dans lequel il est formulé, à savoir le préambule du pacte et la déclaration de New York sous-jacente, qui offre une clarté succincte sur les préoccupations qu’il vise à traiter:

« Les réfugiés et les migrants dans de grands déplacements font souvent face à une épreuve désespérée. Nombreux sont ceux qui prennent de grands risques en entreprenant des voyages périlleux, auxquels beaucoup risquent de ne pas survivre… Nous sommes déterminés à sauver des vies. Notre défi est avant tout moral et humanitaire… » (Déclaration de New York, paragraphes 9 et 10).

Les souffrances inutiles des migrants et de leurs familles, toujours aggravées par des pratiques étatiques inadéquates ou même antagonistes (par exemple, le refus du gouvernement italien d’autoriser les migrants sauvés à débarquer), doivent être évitées et leurs droits et besoins complexes doivent être traités de manière beaucoup plus coopérative, au niveau national et international. La mort et la détresse ne font pas la distinction entre ceux qui décident des voyages migratoires et ceux qui sont contraints par la persécution, le conflit ou d’autres circonstances, mais les deux résultent souvent d’une migration «irrégulière» forcée en l’absence de modes de migration légaux. Les distinctions artificielles et les barrières basées sur le statut d’immigration des personnes disparues, décédées et endeuillées ne doivent pas être érigées pour traiter des questions juridiques et pratiques surla recherche et lesauvetage, du traitement des personnes disparues, de la gestion des corps et de tous les devoirs envers la personne décédée et leur famille.

Ceci est un bref commentaire sur l’Objectif 8 de la version finale de ce pacte, mis en parallèle avec sa version initiale dans l’Avant-projet. Le document dans son ensemble a fait l’objet de plusieurs révisions en cours de route, qui peuvent utilement éclairer les intentions des rédacteurs au cours de leurs travaux, mais commenter de telles intentions ne serait qu’une conjecture. De manière générale, le projet d’Objectif 8 a progressé jusqu’à sa version finale. Il s’agit essentiellement d’affinements mineurs de langage et de clarification plutôt que de révisions majeures, mais dans l’ensemble, des améliorations potentiellement positives du point de vue des migrants sont fournies. Bien entendu, la volonté des États de fournir les ressources nécessaires et de les mettre en œuvre va de pair avec ces engagements. Il y a néanmoins des occasions manquées et des changements apportés au cours du processus de rédaction qui risquent d’avoir un impact négatif, qui sont discutés ci-dessous. Alors qu’une analyse détaillée de l’avancement de la rédaction version par version est importante, nous nous concentrons ici tout de suite, en tant qu’ONG, sur l’impact que le document final aura sur les migrants, leurs familles et les agences et organisations qui auront besoin de l’utilisercomme guide politique etoutil pratique pour la protection des migrants et de leurs droits.

Le but déclaré de l’Objectif 8 est «de sauver des vies et d’instaurer des efforts internationaux coordonnés contre les migrants disparus». Le contenu de l’Objectif lui-même est en fait beaucoup plus large. Il inclut des engagements pour que les États agissent individuellement et conjointement non seulement pour sauver des vies grâce à des mesures pratiques et matérielles (par exemple, des opérations de recherche et de sauvetage), mais également des mesures de coopération visant à prévenir les décès et les blessures des migrants, y compris la prévention d’expulsions collectives, l’amélioration des conditions d’accueil, la garantie de la régularité de la procédure et la protection de l’assistance humanitaire contre tout acte illégal. Cela constitue également une étape bienvenue pour développer une meilleure coopération et une normalisation de la collecte et du partage d’informations afin d’aider le processus d’identification des migrants disparus et décédés et de développer de meilleures méthodes de communication avec les familles des migrants disparus et décédés. Jusqu’ici tout va bien.

Toutefois, il ressort clairement de la révision finale que, bien que le Pacte ne crée pas de nouvelles obligations juridiquement contraignantes pour les États (Projet final, paragraphe 7), il semble néanmoins que les dispositions du texte ne suscitent pas une préoccupation suffisante des États pour mettre en œuvre ces déclarations positives de bonnes intentions.

Par exemple, dans l’avant-projet, l’exigence de base était «de sauver des vies» (l’Avant-projet, paragraphe 22). Ce texte a été modifié de sorte que le projet final se lise désormais comme suit: «Coopérer au niveau international pour sauver des vies…» (projet final, paragraphe 24). Bien que la coopération internationale soit bien sûr louable et même nécessaire pour traiter des questions transfrontalières, le texte final élimine cette obligation, éloignant sans aucun doute la charge qui incombe à chaque État de prévenir la mort de migrants et de sauver des vies. Dans le même temps, le texte final ajoute «une responsabilité collective pour préserver la vie de tous les migrants». Étant donné que les États ont déjà des obligations juridiques internationales claires, y compris en ce qui concerne les recherches et le sauvetage en mer, tels que l’article 98 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, le Pacte rate peut-être une occasion d’affirmer toutes les obligations légales existantes.

Dans la mise en œuvre de l’Objectif, nous constatons une dilution supplémentaire dans le projet final par rapport au libellé initial: «À cet égard, les actions suivantes sont déterminantes» est désormais remplacé par: «Pour concrétiser cet engagement, nous nous inspirerons des actions suivantes…». Ceci est regrettable car il semblerait que non seulement les actions identifiées dans le texte soient dégradées en termes d’importance, mais aussi qu’elles permettent une approche sélective quant aux éléments de l’Objectif 8 que les États souhaitent cibler plutôt que de voir l’ensemble comme prérequis minimum de bonne pratique.

Il est intéressant de noter que le paragraphe 24 (a) du projet final appelle désormais les procédures de recherche et de sauvetage et les accords à «…maintenir l’interdiction des expulsions collectives, garantir la régularité de la procédure et des évaluations individuelles…» alors qu’auparavant il exigeait simplement des procédures qu’elles« s’abstiennent des push-backs aux frontières terrestres et maritimes… » (l’Avant-projet, para 22a). Les auteurs ne savent pas si la précision juridique recherchée est apportée au moyen de ce changement, plutôt que d’utiliser le terme plus général (et imprécis) «push-backs». Mais le libellé est maintenant conforme, du moins à celui de la Cour européenne des droits de l’Homme concluant en 2012 à une violation des droits de l’Homme suite à une expulsion collective dans l’affaire «push-back» de HirsiJamaa et autres contreItalie, et semblerait renforcer les protections de chaque migrant par rapport au projet initial.

 Enfin, au paragraphe 24 (a) du projet final, le libellé suivant: « veille à ce que la fourniture d’une assistance de nature exclusivement humanitaire aux migrants ne soit pas considérée comme illégale » remplace la version originale: « garantissant que la fourniture d’une assistance humanitaire aux migrants ne soit jamais incriminée »(soulignement des auteurs). Les changements apparaissent à la fois comme positifs et négatifs, car il est très difficile de savoir où pourrait se situer la frontière entre aide humanitaire et non humanitaire, voire quelle serait l’aide non humanitaire, que ce soit dans le cadre d’une opération de sauvetage immédiate et urgente, ou une situation qui peut être moins urgente immédiatement mais intrinsèquement nécessaire pour la sécurité et le bien-être du migrant, mais qui peut être interprétée par les agents des services frontaliers des États comme facilitant l’entrée illégale (par exemple, poursuite en justice d’acteurs humanitaires de la société civile en France, en Grèce, aux États-Unis et ailleurs, pour la fourniture de nourriture, d’eau, d’abris, etc.). L’ajout du mot « exclusif » ne peut que créer une confusion dans la disposition. L’Objectif 8 reconnaît toutefois à présent dans le Pacte que ce n’est pas uniquement la criminalisation de l’assistance humanitaire qui porte atteinte aux droits des migrants, mais encore l’utilisation délibérée et disproportionnée de la loi civile et des obstacles juridiques, tant nationaux que supranationaux. Rendre illégale toute aide humanitaire en cas de non-respect doit donc être également empêché.

Alors que les paragraphes 24 (a) à (c) se concentrent sur les actions visant à sauver des vies et à prévenir les décès et les blessures, le paragraphe 24 (d) à (f) du projet final traite des questions concernant les migrants décédés et disparus et leurs familles. Bien qu’il soit positif, voire révolutionnaire, de voir une telle initiative mondiale aborder pour la première fois des problèmes aussi difficiles, il faut espérer que ce n’est que le début d’un ensemble beaucoup plus exhaustif d’obligations contraignantes telles que ceux proposés par The Last Rights Project (voir Déclaration de Mytilini ci-dessous). Entre-temps, le Pacte fait des pas en avant tout à fait bienvenus, mais tout en laissant passer une occasion d’aller beaucoup plus loin.

La tragédie de toute personne décédée ou disparue est aggravée par la souffrance des familles laissées sur place, sachant ou non ce qui s’est passé, mais incapable d’obtenir une assistance pratique et un accès à la justice, de faire le deuil de leurs proches et de les laisser reposer conformément à leurs souhaits.C’est particulièrement le cas lorsqu’il s’agit de personnes ayant perdu leurs proches dans un contexte de migration où les familles sont souvent séparées non seulement par la perte, mais aussi par la fragmentation à travers plusieurs frontières de leurs parcours migratoires, par l’absence de statut juridique, d’accès aux services d’appui et à l’aide juridique.

L’Objectif 8 permet de répondre à certains de ces besoins spécifiques. Le paragraphe 24 (d) appelle les États à établir des «canaux de coordination transnationaux» pour aider les familles dans la recherche de proches disparus, «dans le respect du droit à la vie privée et la protection des données à caractère personnel». Il ne fait aucun doute qu’il s’agit d’une installation nécessaire, non seulement au niveau transnational mais aussi au niveau national, qui doit fonctionner de manière à donner aux familles l’assurance que leurs propres données et celles de leur famille ne seront pas utilisées au-delà de cet objectif. À l’heure actuelle, de nombreuses familles ne croient tout simplement pas que certains États n’abusent pas de leurs informations personnelles et les utilisent contre leur famille, en particulier à des fins répressives en matière d’immigration.

Le paragraphe 24 (e) concerne spécifiquement la création et la maintenance de systèmes de collecte, de conservation, de partage et d’examen des données de police scientifique relatives à la personne décédée. Il demeure regrettable, même s’il est utilisé dans certains contextes cliniques et de maintien de l’ordre, que les corps des migrants décédés soient toujours qualifiés de «cadavres» dans ce projet final. Cela n’est pas seulement incompatible avec le langage utilisé ailleurs dans l’Objectif 8, mais également insensible aux familles endeuillées. Néanmoins, l’élaboration d’une norme de collecte et de partage de données médico-légales cohérente à l’échelle internationale constituerait un progrès important dans la réponse apportée aux familles. À l’instar de la coopération envisagée pour la recherche des migrants disparus, en mer ou à terre: dans les déserts, les montagnes, les rivières et ailleurs, les données médico-légales nécessaires sont similaires et exigent la confiance des familles pour que tout système soit utilisable. Pour de nombreuses familles, les risques de partage de données avec des États, en particulier des États d’origine, peuvent être trop importants. Les mécanismes transnationaux doivent intégrer des normes rigoureuses en matière de sécurité et de confidentialité, afin d’empêcher de telles utilisations abusives. La traçabilité des corps une fois mis au repos est un aspect nécessaire de tels systèmes. Beaucoup trop de corps non identifiés, une fois enterrés, ne peuvent être retrouvés, même à travers les archives locales. Cela retarde ou rend la recherche impossible pour les familles, en les privant de leurs droits fondamentaux. Même lorsqu’un corps n’est pas identifié, il est essentiel que le site et le corps de la sépulture soient documentés et systématiques, et que des archives interrogeables soient conservées. Un mécanisme national devrait être mis en place dans tous les États; ilsseraient responsables de la mise en œuvre de ces normes et seraient capables de travailler en coopération avec les mécanismes correspondants, aux niveaux régional et international.

Le paragraphe 24 (f) est une section entièrement nouvelle depuis l’Avant-projet et appelle les États à «tout mettre en œuvre pour […] récupérer, identifier et rapatrier les restes de migrants décédés dans leur pays d’origine, dans le respect des souhaits des familles endeuillées […]». Il s’agit d’un ajout positif au Pacte et souligne le fait que les obligations des États vont bien plus loin que la tâche clinique, légale et médico-légale d’identification des corps, mais que les familles en deuil ont droit à toute assistance pour les aider à laisser reposer leurs proches, de manière et dans un lieu qui soit à la mesure de leurs souhaits, de pleurer et de rendre hommage. La famille peut ne pas souhaiter que le défunt soit renvoyé dans son pays d’origine, par exemple lorsque le défunt était un réfugié. Une telle exigence de l’Objectif 8, 24 (f) ne devrait pas être considérée comme une condition absolue mais fondée sur les souhaits de la famille.

«… Dans le cas d’individus non identifiés, faciliter l’identification et la récupération ultérieure de la dépouille mortelle, en veillant à ce que les restes des migrants décédés soient traités avec dignité, respect et de manière appropriée»

C’est un ajout judicieux, mais qui devrait également être lu conformément aux dispositions sur la traçabilité dans le même paragraphe afin de garantir que les membres de la famille aient toute possibilité de participer aux procédures, notamment pour pouvoir, à l’avenir, identifier leurs proches.

Bien que ces mesures soient manifestement positives, l’Objectif manque de certains engagements évidents. Par exemple, aucune disposition ne demande aux États d’autoriser le mouvement transfrontalier des membres de la famille endeuillés pour qu’ils puissent participer à l’identification, aux enquêtes et autres procédures d’examens médicaux, aux procédures judiciaires, à l’inhumation et au traitement respectueux du corps du migrant décédé. Il n’est pas prévu que les États établissent des budgets annuels et des fonds pour l’aide sociale, psychologique et juridique aux familles endeuillées, avec une disposition spéciale pour les enfants, et rien n’exhorte les États à prévoir une aide juridique pour leur participation aux procédures liées à la mort ou à la disparition de leurs proches. Un projet ultérieur bénéficierait de ces ajouts.

L’avenir

Les migrants ne meurent pas par accident, mais intentionnellement. En tant que rapporteuse spéciale du Conseil des droits de l’Homme, Agnès Callamard a déclaré dans son rapport de 2017:

«[…] Les preuves… suggèrent de multiples manquements des États à respecter et à protéger le droit à la vie des réfugiés et des migrants, tels que des homicides illégaux, notamment par le recours excessif à la force et à la suite de politiques et de pratiques de dissuasion qui augmentent le risque de mort. »

Pendant la période au cours de laquelle le Pacte mondial a été rédigé, The Last Rights Project s’est employé à élaborer un nouvel ensemble de normes internationales proposées. Le 11 mai 2018, la société civile internationale a signé la Déclaration de Mytilène pour un traitement digne de toutes les personnes disparues et décédées et de leurs familles, conséquence des voyages de migrants. Dans l’ensemble, les dispositions de l’Objectif 8 sont conformes aux normes énoncées dans la Déclaration de Mytilène. Last Rights Project poursuit ses propres travaux en vue de finaliser un protocole à la déclaration comprenant des orientations détaillées pour tous ceux qui travaillent avec les familles des personnes disparues et décédées, une note explicative et un glossaire, à compléter d’ici mai 2019. Il est à espérer que lors de la mise en œuvre de l’Objectif 8 du Pacte mondial, les États prendront en considération tous les principes énoncés dans cette déclaration et s’appuieront sur son protocole pour obtenir des conseils pratiques.

 Article :

Déclaration universelle des droits de l’homme, article 3:

Toute personne a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne.

Article original:Bolton, Syd and Catriona Jarvis (2018). GCM Commentary: Objective 8: Save lives and establish coordinated international efforts on missing migrants. Disponible sur : https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/10/18/gcm-commentary-objective-8/ [Accessed 26 October 2018]

Traduction & Révision: Charlotte Naab, Jeanne Rowold & Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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