Objectif 9 du Pacte

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  • On 6 février 2019
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Renforcer l’action transnationale face au trafic de migrants 

Introduction

L’Objectif 9 du Pacte mondial des Nations Unies pour la migration aborde la question du trafic de migrants. Le nouvel Objectif met en lumière certaines questions importantes, notamment la nécessité de différencier la traite et le trafic illicite, la nécessité de protéger les migrants faisant l’objet d’un trafic (y compris de la criminalisation pour trafic illicite) et le rôle essentiel de la coopération dans la prévention, la poursuite et la répression du trafic illicite. Le projet final ne fait toutefois pas avancer le dossier en ce qui concerne la mise en œuvre globale du Protocole contre le trafic illicite de migrants et en particulier, ses dispositions en matière de protection.

Evolution de l’Objectif 9

Dans cette section, nous examinons l’évolution de l’Objectif dans la perspective de sa relation avec le Protocole contre le trafic illicite, des Droits de l’Homme des migrants passés en fraude, de la criminalisation des passeurs et du problème de la coopération. Nous soutenons que, malgré l’importante contribution apportée par l’Objectif 9 à la protection des migrants victimes de trafics, il reste diverses questions sur lesquelles le projet final n’a pas permis de faire avancer les choses. Cela représente une occasion manquée de renforcer davantage les droits des migrants victimes de trafics.

Premièrement, en ce qui concerne la relation avec le Protocole, les différents projets du Pacte ont permis d’atténuer l’obligation faite aux États de mettre pleinement en œuvre les dispositions du Protocole. L’Avant-projet portait directement sur les points suivants: «Signer, ratifier ou adhérer au Protocole (…) et l’appliquer». Dans le projet de révision 1, il était désormais possible d’encourager «la signature, la ratification, l’adhésion et la mise en œuvre du Protocole». Dans le projet de révision 2, la référence à l’encouragement avait été modifiée pour: «Promouvoir la signature, la ratification, l’adhésion et la mise en œuvre». Fait intéressant, entre le projet de révision 2 et le projet de révision 3, la référence à la signature a été supprimée, de sorte que le projet final se réfère à «Promouvoir la ratification, l’adhésion et la mise en œuvre du Protocole». À titre de contexte, il convient de noter qu’au moment de la rédaction du Protocole, le Protocole comptait 146 parties et 112 signataires.

Deuxièmement, sur la question de l’incrimination, la version finale du Pacte reflète les exigences du Protocole, en cherchant à atteindre l’incrimination – par le biais de mesures législatives ou autres – de la contrebande commise intentionnellement, dans le but d’obtenir un avantage financier ou matériel, et en considérant le crime comme aggravé dans certaines circonstances énoncées dans le droit international. Le Protocolecontient un engagement clair et sans équivoque de veiller à ce que la loi pénalise les passeurs et que les politiques et les pratiques garantissent qu’ils n’agissent plus en toute impunité. Cela a été approfondi dans le Pacte. L’accent mis sur l’exigence d’intention et d’avantages financiers ou autres est essentiel, en particulier dans un contexte où les opérateurs humanitaires et autres secouristes sont empêchés de jouer leur rôle sous prétexte (entre autres) d’enquêtes en matière de lutte contre le trafic. Néanmoins, les exigences fondamentales d’intentionnalité du comportement et des avantages financiers ou matériels qui en découlent n’ont pas été incluses dans les premières versions du Pacte et n’ont été ajoutées au document que plus tard. L’exigence d’intentionnalité du comportement a été incluse dans le projet de révision 2 du Pacte, tandis que le projet de révision 3 prévoyait que l’avantage financier ou un autre avantage matériel pour le passeur pouvait être obtenu directement ou indirectement, élargissant ainsi la portée du comportement punissable et l’alignant sur la définition figurant dans le Protocole. La réitération des exigences d’intention et d’avantage financier ou autre avantage matériel devrait inciter implicitement les États à s’abstenir de prendre des mesures qui entravent les opérations de recherche et de sauvetage (RS). Néanmoins, cette obligation n’a pas empêché plusieurs gouvernements d’appliquer le droit pénal interne afin de criminaliser les activités de RS menées par des navires privés et des ONG, ce qui entrave effectivement l’action humanitaire en Méditerranée et entraîne des centaines de morts évitables.

Troisièmement, la contrepartie de la criminalisation concerne la criminalisation des migrants victimes de trafic pour entrée clandestine. Conformément au Protocole, les migrants faisant l’objet d’un trafic ne devraient pas être criminalisés pour le simple fait d’être passés en contrebande, mais le problème de la pénalisation pour entrée clandestine reste un problème crucial. Le Protocole ne contient aucune disposition à cet égard. L’article 31 de la Convention des réfugiés prévoit de manière décisive que les réfugiés ne doivent pas être pénalisés «en raison de leur entrée ou de leur présence illégales». Le Pacte, s’attache à résoudre ce problème. L’Avant-projet a appelé les États à veiller à ce que leur législation nationale reconnaisse l’entrée illégale comme une infraction administrative (et non pénale) (Objectif 9, art.23, §d). Cela a été considéré comme un développement positif. Dans le projet de révision 2, le libellé avait été remplacé par l’engagement «d’œuvrer en faveur de politiques et de pratiques qui traitent les circonstances de l’entrée et du séjour irréguliers comme une infraction administrative plutôt que pénale». Dans le projet final, cette exigence est supprimée et la situation est remplacée par celle énoncée dans le Protocole en ce sens que les États s’engagent à veiller à ce que les migrants ne soient pas passibles de poursuites pénales pour avoir fait l’objet d’un trafic illicite (Objectif 9, art.25), mais «nonobstant d’éventuelles poursuites pour autres violations du droit national». Toute nouvelle protection contre les poursuites pour entrée irrégulière proposée par l’Avant-projet a donc été supprimée dans le projet final.

Tout en ne promouvant pas la non-criminalisation des entrées irrégulières et d’autres dilemmes en matière de protection, le Pacte contient encore un certain nombre de dispositions importantes relatives à la protection des Droits de l’Homme des migrants faisant l’objet d’un trafic. En particulier, il s’engage à:

Élaborer des protocoles de coopération sensibles au genre et tenant compte des enfants le long des routes migratoires, qui définissent des mesures étape par étape pour identifier et aider de manière adéquate les migrants victimes de trafic, conformément au droit international.

Cette disposition, qui découle de l’évolution de l’Avant-projetau projet final, mérite quelques précisions. Premièrement, l’idée de mettre au point des protocolessensibles au genre et tenant compte des enfants est un principe important – et non un principe de base dans les discussions sur le trafic de migrants. Cela reflète un discours sur les Droits de l’Homme qui est souvent mis de côté quand on parle de trafic. Une disposition explicite concernant les mineurs non accompagnés et leurs besoins particuliers en matière de protection aurait encore renforcé cette disposition. Deuxièmement, l’engagement pris «d’identifier et d’aider» les migrants victimes de trafic est également relativement nouveau (bien qu’il soit mentionné dans la loi type de l’ONUDC sur le trafic illicite). En résumé, c’est certainement une chose positive: les migrants qui font l’objet d’un trafic peuvent avoir besoin d’une assistance et doivent être identifiés pour pouvoir accéder à cette assistance. Le risque est bien sûr que cette identification soit poursuivie avec véhémence, non pas dans le but d’aider les migrants clandestins et de respecter leurs droits fondamentaux, mais bien dans le but d’assurer la punition de «l’entrée et/ou du retour irréguliers» dans les meilleurs délais. L’engagement de veiller à ce que «les mesures de lutte contre le trafic respectent pleinement les Droits de l’Homme» offre un réconfort limité sur cette question. Ce respect doit nécessairement inclure un accès effectif à un système d’asile et l’application du principe de non-discrimination.

La coopération internationale est au cœur des efforts internationaux visant à lutter contre le trafic illicite de migrants. Le Protocole contre le trafic illicite est destiné à promouvoir une telle coopération. En ce qui concerne le Pacte, l’Avant-projet ne mentionnait pas explicitement la coopération internationale entre les États, mais il était également nécessaire « d’intensifier les efforts communs pour prévenir et combattre le trafic » (Objectif 9, art.23) et « institutionnaliser des mécanismes transnationaux de partage d’informations et de renseignements » sur des questions liées au trafic illicite (Objectif 9, art. 23, alinéa b), en reconnaissant le rôle fondamental que la coopération transnationale pourrait jouer dans la prévention et la lutte contre celui-ci. Le projet de révision 1 notait explicitement la nécessité de « renforcer les capacités et la coopération internationale pour sanctionner, enquêter et poursuivre en justice le trafic illicite de migrants » (Objectif 9, art.24). En outre, le projet de révision 2 envisageait «une coopération transfrontalière entre les services de détection et de répression et le renseignement afin de prévenir et de combattre le trafic illicite de migrants dans le but de mettre fin à l’impunité des passeurs» (Objectif 9, art.24,§ c).

Dèsl’Avant-projet, le risque inhérent de l’association du trafic illicite à la traite des êtres humains était reconnu. Le projet final représente un développement important à cet égard. L’Avant-projet s’engageait à «modifier les politiques et procédures en matière de migration afin d’établir une distinction entre le trafic illicite de migrants et la traite des personnes». Les projets ultérieurs ont ajouté une référence à la nécessité de concevoir et de réviser les politiques de migration à cet égard (« l’Avant-projetPlus ») et à la reconnaissance du fait que «les migrants victimes de trafics peuvent également devenir victimes de la traite des personnes, nécessitant donc une protection et une assistance appropriées» (a été ajouté dans le projet de révision 2: Objectif 9, art. 24). Cette reconnaissance des risques de confusion, conjuguée à une reconnaissance des éventuels chevauchements, est une contribution essentielle du Pacte à cet égard. En effet, cette évolution reflète la réalité concrète à laquelle sont confrontés de plus en plus les migrantsqui, étant donné le coût du trafic, peuvent être poussés dans des situations de traite pour payer les services de trafic. Dans cette situation, il convient de garder à l’esprit la distinction qui existe entre les deux crimes afin d’assurer le niveau de protection le plus élevé possible aux migrants qui ont été victimes à la fois de trafic et de traite.

L’avenir

Bien que le Pacte fasse référence à la non-criminalisation des migrants victimes de trafic et à l’exigence « d’intention » et « d’avantage financier oumatériel », il ne va pas jusqu’à souligner la nécessité de protéger les acteurs humanitaires, y compris les navires de commerce engagés dans les opérations de sauvetage et les opérations de sauvetage menées par des ONG lors d’enquêtes et de poursuites sous prétexte de trafic (ou de collaboration avec des passeurs). C’est un problème qui a été soulevé à maintes reprises dans divers pays (en Méditerranée centrale, par exemple). L’échec du Pacte à traiter ces problèmes sans équivoque est une occasion manquée. En effet, si l’exigence de «volonté et d’avantages financiers ou matériels substantiels» pourrait en principe inciter les États à s’abstenir de tout acte faisant obstacle aux opérations de recherche et de sauvetage, la pratique des États reflète un scénario différent, des poursuites pénales étant engagées contre des ONG et des particuliers pour leur soutien présumé aux passeurs et à la migration irrégulière. Les récents événements survenus en Méditerranée, notamment la saisie de navires d’ONG et les actions en justice intentées contre leurs équipages, démontrent la nécessité de bien délimiter les frontières entre l’action humanitaire légitime et le soutien à la migration irrégulière.L’exigence «d’intention et d’avantage financier ou autre avantage matériel» est un outil utile pour opérer cette distinction fondamentale et faire en sorte que le droit pénal national ne soit pas instrumentalisé pour poursuivre les acteurs humanitaires. Cependant, l’incapacité du projet final à mettre clairement en évidence la nécessité de protéger les acteurs humanitaires contre les accusations et les poursuites frivoles témoigne de l’échec du projet à cet égard.

En outre, le projet final du Pacte n’aborde pas la véritable raison du trafic illicite de migrants et le fait que ce dernier constitue une « entreprise » aussi rentable –à savoir l’absence de solutions de rechange réelles et efficaces grâce aux voies de communication sûres et légales disponibles. La création de voies légales pour les migrations régulières améliorerait non seulement la protection des droits humains des migrants, mais aussi la solidarité et le partage des responsabilités entre les États. Il est important de noter que le projet final, jusqu’à l’Objectif 5, a pour but de faciliter la mobilité régionale et interrégionale et d’examiner et de réviser les options et les voies existantes en matière de migration régulière. Cela reste très largement du ressort de la migration de la main-d’œuvre, même s’il est brièvement indiqué que de telles opportunités bénéficieraient également aux migrants en situation de vulnérabilité (voir commentaire Objectif 5).

Dans l’ensemble, le projet final de l’Objectif 9 représente une occasion manquée de faire avancer les choses, à la fois dans la protection des migrants faisant l’objet d’un trafic et dans la lutte plus générale contre le trafic illicite de migrants. Compte tenu de l’importance que les États (en particulier les pays de destination) accordent à la nécessité de lutter contre le trafic illicite, on aurait pu s’attendre à ce que le Pacte prévoie davantage d’obligations conformes au cadre juridique international (notamment le Protocole contre le trafic). Le projet final ne fait pas grand-chose à ce sujet, bien qu’il soit remanié.

Article :

Le Protocole contre le trafic illicite de migrants (ou : le Protocole) définit le trafic de migrants comme suit (art. 3) :

« Le marché, dans le but d’obtenir, directement ou indirectement, un avantage financier ou matériel, par l’entrée illégale d’une personne dans un État partie dont elle n’est ni un ressortissant ni un résident permanent ».

Article original: Dr. Gauci, Jean-Pierre et Francesca Romana Partipilo(2018).  GCM Commentary: Objective 9: Strengthen the transnational response to smuggling of migrants.Disponible sur: https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/11/22/gcm-commentary-objective-9/ [Accessed 3 Déc. 2018]

Traduction & Révision :Charlotte Naab, Roxane Boniou& Jeanne Rowold (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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